全域國土空間綜合整治：難點、創(chuàng)新思路及寧波實踐

來源：城市規(guī)劃學刊upforum 2025-04-28

作者：潘珂 桑勁

提要

全域國土空間綜合整治是全域土地綜合整治的一種新的嘗試，體現了在更大范圍內對城鄉(xiāng)空間布局進行整體優(yōu)化并實施國土空間規(guī)劃的思路。寧波借助國家試點機遇，從目標與定位兩個維度拓展了全域土地綜合整治的內涵，打通了全域土地綜合整治與城市發(fā)展戰(zhàn)略、項目謀劃實施之間的聯系，強化了全域土地綜合整治作為實施國土空間規(guī)劃的工具屬性。針對當前全域土地綜合整治中的難點問題，寧波試點探索了成片實施國土空間規(guī)劃、全域優(yōu)化國土空間布局、構建“整治—整備—再利用”存量空間治理機制、市場化打造統(tǒng)籌主體等創(chuàng)新實施路徑，并在全市域范圍內開展了廣泛的實踐，其實踐經驗將為空間治理方式變革提供啟示。

關鍵詞

全域國土空間綜合整治；全域土地綜合整治；城鄉(xiāng)要素流動；國土空間規(guī)劃實施；寧波試點

土地整治經歷了從農用地整理到全域土地綜合整治的階段演進，已成為統(tǒng)籌推進現代化建設、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。隨著土地整治所涉及要素逐漸增多，面對的問題也越發(fā)復雜，對其方法路徑的優(yōu)化探索成為當前焦點。2022年，自然資源部正式批復寧波成為全國首個市級全域國土空間綜合整治試點。經過近3年的探索，寧波在工作體系、規(guī)劃體系、政策體系、監(jiān)督體系等方面都進行了大量實踐。其成果不但入選部首批典型案例在全國推廣，其經驗也被吸收到了全域土地綜合整治后續(xù)相關政策中。此項工作也成為了撬動寧波經濟社會變革的牽引性工程，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、國企改制、財稅金融改革等諸多方面的成功實踐使其獲得了2023年度浙江省改革突破獎金獎。

1 全域土地綜合整治的當前困境與各地探索

1.1 城鄉(xiāng)要素流動路徑不暢，國土空間布局難以整體優(yōu)化

中國的城鄉(xiāng)空間正在經歷從“鄉(xiāng)土中國”到“城市中國”再到“城鄉(xiāng)中國”的階段轉變，城鄉(xiāng)空間已成為高度耦合的混合空間。作為重要的空間治理工具，“城鄉(xiāng)融合”也是全域土地綜合整治的重要導向。當前的全域土地綜合整治雖然有“全域”的提法，但主要對象還是農村地區(qū)，還難以做到真正的全域整治、全域優(yōu)化，如何促進城鄉(xiāng)要素流動是當前全域土地綜合整治工作研究的重點。

土地指標流動是當前促進城鄉(xiāng)要素流動的最主要的手段。如浙江省從2009年開始對土地整治中的建設用地增減掛鉤指標的跨城鄉(xiāng)交易進行了探索，提出了包括飛地指標、周轉指標、點狀供地等一系列創(chuàng)新方法。上海建立起了新增建設用地計劃與建設用地減量化指標關聯機制、減量化周轉指標流轉機制等方法，實現了鄉(xiāng)村地區(qū)的減量化與城鎮(zhèn)建設相關聯。強化鄉(xiāng)村特色資源促進城市的各類要素下鄉(xiāng)也是促進城鄉(xiāng)要素流動的重要方法。如重慶市大足區(qū)旭光村以玫瑰、迷迭香等特色香料作為基礎打造芳香基地，發(fā)展芳香產業(yè)吸聚社會資源；甘肅省慶陽市借助紅色文化、大寨精神等資源吸引人氣，構建起蒲河流域的產業(yè)空間體系都屬于此類探索。

1.2 整治資金投入大，地方推進動力不足

鄉(xiāng)村和城市都是人類生活聚落，但蘊含著與城市截然不同的邏輯與價值觀，無法依靠城市發(fā)展的價值邏輯來兌現鄉(xiāng)村的價值。當下依靠國家主導的“項目治理”來推動鄉(xiāng)村發(fā)展的方式，使鄉(xiāng)村很難產生自我造血功能。全域土地綜合整治也長期依靠財政資金，資金缺口較大且缺少建立利益平衡的有效手段。如何擴大全域工作的資金來源、豐富自然資源價值轉化路徑、鼓勵社會主體參與整治工作也成為各地探索的重點。

擴大資金來源是激發(fā)地方整治動力的主要方式。清遠市佛岡鎮(zhèn)按照引入EOD模式與全域整治相結合，多路徑爭取專項資金、專項債券和政策性金融資金，提高了社會資本的參與積極性。佛山南海區(qū)在全域土地綜合整治中，綜合運用地券（復墾后的指標憑證）、房券（產業(yè)保障房的兌換憑證）、綠券（復綠后的建設用地獎勵憑證），擴大了整治中產生指標的應用場景，提升了自然資源資產的利用價值。鼓勵社會主體參與整治也是各地的探索重點。安徽省黃山市溪南鎮(zhèn)引入俞孔堅教授“望山生活”團隊，形成“新鄉(xiāng)賢+政府+村民”發(fā)展模式，促進鄉(xiāng)村建設用地整治和歷史文化保護。浙江省杭州市余杭區(qū)在推進全域土地綜合整治過程中，通過激活村民參與、共建共治共享，實現了“村里的事情大家商量著辦”，擴大了參與土地整治的群眾基礎。以上探索都從各方面有效地拓展了整治資金投入渠道，激發(fā)了社會各界參與整治的動力。

1.3 部門權責不清晰，“整治＋”平臺缺乏抓手

全域土地綜合整治是優(yōu)化“三生”空間、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調人地關系的系統(tǒng)性工程，涉及到相關領域的各條線工作。特別是涉及到鄉(xiāng)村治理的復雜性，全域土地綜合整治便并不僅僅是物質層面的投入，更是調動公共資源實現基層動員和建設的過程。而在實際工作中，由于各條線自己的規(guī)章制度與實施要求限制，難以理清各部門的權責關系，實施過程中的各自為政、權責沖突的現象非常明顯。如何圍繞整治工作構建平臺，搭建部門協(xié)商機制、整合部門行動資源是各地的探索重點。

在部門協(xié)商機制方面：上海通過構建形成“市—區(qū)—郊野單元”三級土地整治規(guī)劃體系、搭建起跨界融合的“土地整治+”平臺等方式，形成了緊密的部門協(xié)商平臺，有力地推動了全域整治工作開展；廣東省通過搭建三級開發(fā)運營中的“成本—收益”機制，統(tǒng)籌全域整治等工作中涉及的公共利益、村集體利益、市場資本利益，建立成本共擔、收益共享的長效運營機制。在條線資源整合方面：上海全面梳理了農民集中居住項目、鄉(xiāng)村產業(yè)項目、市政交通項目、土地整治項目、農業(yè)項目、河道整治及生態(tài)修復項目等各類項目資金，變“九龍治水”為協(xié)同共治。浙江余姚對全域土地整治涉及的政府基金收入、農地基礎設施建設、農田水利設施建設、山區(qū)扶貧開發(fā)、村莊整治、農房兩改、中心村建設補助等，通過統(tǒng)一機制整合起來發(fā)揮出了資金的規(guī)模效益。以上實踐為全域整治探索了很好的工作路徑基礎。

1.4 項目分布零散，難以支撐城市戰(zhàn)略落地

受鄉(xiāng)村特有的產權界定不清、地緣關系緊密、公共供給薄弱等原因影響，全域土地綜合整治所依托的鄉(xiāng)村規(guī)劃仍處在以滿足鄉(xiāng)村社會秩序需求為導向的階段。反映到土地整治項目中，普遍缺乏自上而下的整體謀劃，分布相對零散，成效相對局部，與城市戰(zhàn)略耦合度不高。

各地也都在強化整治的系統(tǒng)性。首先是重視建立規(guī)劃體系來引導整治。廣州市從化區(qū)在全縣域統(tǒng)籌中，以國土空間規(guī)劃為引領，創(chuàng)新構建“整治格局—整治單元—整治區(qū)域—整治項目”四級整治體系，在土地整治項目實施中對國土空間格局進行了銜接與落實。上海打造土地整治與郊野單元規(guī)劃“二位一體”的實施平臺，通過構建郊野單元規(guī)劃體系來保障支撐土地整治的實施。充分強調全域統(tǒng)籌設計也是當前整治規(guī)劃體系構建的重要思路。如浙江省以整鄉(xiāng)整村為對象，堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃與村級規(guī)劃、工程項目設計同步，貫徹“全域規(guī)劃、全域設計、綜合治理”與“多規(guī)合一、規(guī)設合一”理念等探索對整合整治工作成效、強化城市戰(zhàn)略落地都具有非常積極的意義。

2 寧波試點的創(chuàng)新思路

2.1 寧波的城鄉(xiāng)空間特征與整治需求

寧波地處長三角地區(qū)，城鎮(zhèn)化進程較快，城鄉(xiāng)發(fā)展的問題與矛盾突出，空間上表現出城鄉(xiāng)功能混雜、城鄉(xiāng)用地破碎化程度較高、生態(tài)系統(tǒng)受侵蝕嚴重、大量城鎮(zhèn)低效用地散布在城鄉(xiāng)之間阻礙了城市功能結構完善等一系列問題。一方面，寧波的人口密集、民營經濟活躍，導致土地呈現“小和散”的碎片化特征，比如單宗面積在15畝（1 hm2） 以下的耕地占全市面積超過1/5、55%的農村居民點面積在2—10 hm2左右、1/3的工業(yè)用地在工業(yè)園區(qū)之外（圖1）。另一方面，寧波市域的國土空間類型又極為豐富，山、水、林、田、湖、海、島等空間要素齊備，既有大都市區(qū)、大港口區(qū)、大工業(yè)區(qū)等高密度建成區(qū)，也有極富特征的郊野鄉(xiāng)村，對全域國土空間綜合整治的需求非常強烈。自試點批復以來，寧波市以全方位謀劃、全要素融合、全周期監(jiān)管為抓手，在11 個先行示范片區(qū)穩(wěn)步推進五大要素整治。

2.2 突破與創(chuàng)新

總體來看，寧波試點是對全域土地綜合整治工作方法的深化探索，主要表現在對工作內涵與實施路徑兩大方面的突破與創(chuàng)新。見圖2。

2.2 工作內涵突破

2.2.1 目標維度：從局部空間優(yōu)化到實施城市發(fā)展戰(zhàn)略

當前國土空間構建起的“總—詳”規(guī)劃體系囿于城鄉(xiāng)發(fā)展的復雜性，還缺乏“精確對應”傳導落實城市戰(zhàn)略的有效路徑，而面向實施行動的全域國土空間綜合整治是落實國空的有效支撐路徑。試點強調以城市發(fā)展戰(zhàn)略為引導，將土地整治與基礎設施建設、成片開發(fā)、城市更新等工作一樣，看作政府主動實施國土空間規(guī)劃，落實城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要空間治理工具。在國土空間規(guī)劃的引導下，圍繞重要功能板塊，自上而下地謀劃項目。因此寧波試點中的土地整治并不僅僅局限于鄉(xiāng)村地區(qū)的耕地提升以及農村環(huán)境和布局改善，而是希望通過全域城鄉(xiāng)空間的整理，優(yōu)化城市空間格局，支撐戰(zhàn)略功能落地，使土地整治真正成為實現城市發(fā)展戰(zhàn)略目標的空間治理工具。

2.2.2 定位維度：從工作協(xié)調平臺到集成創(chuàng)新工具

我國政治制度決定了國家在城鄉(xiāng)空間治理中發(fā)揮著重要的基礎性作用，通過對土地、資本、戶籍的管制，引導著空間治理的總體成效。全域土地綜合整治其實是國家制度在城鄉(xiāng)空間治理領域主動介入的重要抓手，因此試點強調“集成”，希望從謀劃端著手按照城市發(fā)展戰(zhàn)略引導各條線項目集體生成，在空間上相互影響，在成效上相互促進，綜合運用各條線的資源、政策、資金，以此達到實施效益的最大化，引導戰(zhàn)略落地。寧波試點不僅僅將土地綜合整治視作自下而上的行動，而是融入了“經營城市”的思路，也不僅僅局限在空間規(guī)劃設計，而是在項目的謀劃、組織、實施全流程中，強調利益統(tǒng)籌、環(huán)環(huán)相扣、有序實施，在實踐中創(chuàng)新打通環(huán)節(jié)堵點，推動整治全過程融合。

2.3 實施路徑創(chuàng)新

2.3.1 功能集成：整合零散工作成片實施國土空間規(guī)劃

試點按照“戰(zhàn)略目標—核心空間—核心項目—空間項目包”的國土空間規(guī)劃實施邏輯，堅持用規(guī)劃目標引導整治項目的生成，改變自下而上生成的項目相互之間弱關聯、沖突大的缺陷，按照城市戰(zhàn)略中謀劃的重要功能板塊來劃定基本實施單元，將其拆分為“片區(qū)—單元”兩級模式。“整治片區(qū)”圍繞城市的一個主題戰(zhàn)略目標劃定，包括國土空間規(guī)劃中確定的一個或多個功能板塊?！罢螁卧眲t根據實施項目的需求劃定，重點圍繞所涉項目多、權屬關系復雜、多方對接需求高等區(qū)域進行劃定，目的是解決實施過程中的關鍵難點，加快實施進程。在此思路下，寧波市域11個試點片區(qū)主要就是圍繞繞城生態(tài)帶的構建、余慈區(qū)域同城協(xié)同、海岸帶功能完善等城市戰(zhàn)略來劃定的。

2.3.2 空間集成：突破城鄉(xiāng)邊界實現全域國土優(yōu)化

試點中的實施片區(qū)和單元可以跨越行政范圍，也可以跨越城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。空間邊界的突破意味著將城鄉(xiāng)看作一個整體來進行統(tǒng)籌，可以真正實現全域的整體優(yōu)化，同時也意味著要突破固有行政體制與城鄉(xiāng)二元制的現實制約。片區(qū)范圍內跨城鄉(xiāng)的功能協(xié)同、設施建設、項目準入、規(guī)劃調整、土地指標保障等方面都需要進行整體謀劃，范圍內所產生的各類指標收益、公服設施、人口生產力布局也需要整體統(tǒng)籌，而村民搬遷、企業(yè)搬遷、建設用地指標、占補平衡指標的使用等工作還需要構建更高層級的協(xié)調機制來解決空間集成后的障礙。

2.3.3 過程集成：構建“整治—整備—再利用”的存量空間治理新機制

試點將農用地整治、村莊整治、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地整治和生態(tài)保護修復等五大要素作為整治對象，將開發(fā)邊界內所涉及的存量城鎮(zhèn)建設用地更新盤活也納入試點范圍內，極大拓展了整治對象。對象拓展之后，試點工作涉及了城市更新、綜合開發(fā)、重大基礎設施建設等一系列原城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的相關工作，包含從墾造、整治、改造、收儲、出讓、建設等一系列行為。因此，試點提出打通土地整治之后的空間資源利用與建設用地土地整備、存量地區(qū)再開發(fā)再利用等工作相互聯系，將各項工作的操作流程、編審要求、支撐政策進行集成，提高城鄉(xiāng)存量空間的治理效率。

2.3.4 事權集成：做強公司化運作的實施主體平臺

隨著當前城市空間治理需要面對的情況越來越復雜，打造基于統(tǒng)一管理事權的單一主體治理機制，對于將復雜的資源、空間、權責統(tǒng)籌起來，避免過于碎片化的治理非常關鍵。寧波試點提出了構建以平臺公司為主的實施主體來主導片區(qū)內的整治任務，統(tǒng)籌推進各項工作。實施主體以市、區(qū)兩級國企為主建立，擁有參與規(guī)劃、整合資源、統(tǒng)籌協(xié)調各參與方權責的職責。為支撐實施主體的各項工作，試點在片區(qū)組織機制、項目立項審批、財政政策支持、投融資模式創(chuàng)新等方面都進行了探索。目前11個試點片區(qū)中大部分已圍繞區(qū)屬國企組建實施主體，部分片區(qū)引入了市屬國企參與。

3 實踐案例：蛟川整治示范片區(qū)

3.1 蛟川片區(qū)整治概況

鎮(zhèn)海區(qū)是寧波市起步最早、效果最好的試點地區(qū)之一。蛟川整治片區(qū)位于鎮(zhèn)海區(qū)北部，涉及蛟川街道、澥浦鎮(zhèn)、貴泗街道等三個街鎮(zhèn)，片區(qū)涉及甬江科創(chuàng)區(qū)、寧波石化基地等重要城市功能板塊，還有石化區(qū)生態(tài)防護林帶從片區(qū)西側穿過。片區(qū)內城鄉(xiāng)功能混雜、用地圖斑破碎、基礎設施縱橫交錯、城鄉(xiāng)環(huán)境品質較差，特別是生態(tài)防護林帶已被城市建設打斷，對寧波中心城區(qū)生態(tài)安全造成了較大的隱患，整治需求非常迫切。

蛟川片區(qū)是寧波最早通過部備案的整治片區(qū)之一，片區(qū)的整治工作整體以國土空間總體規(guī)劃謀定的空間藍圖為目標，圍繞著重大功能板塊建設、城市生態(tài)安全廊道修復等重要工程的落地工作，集中謀劃了補植林帶斷點、恢復河道生態(tài)網絡、搬遷安全隱患村莊、盤活低效工業(yè)用地等一系列整治項目。蛟川片區(qū)在片區(qū)劃定、功能組織、項目謀劃、要素保障、事權銜接等各方面都有所創(chuàng)新，打通了從國空戰(zhàn)略承接到整治項目謀劃再到整治工作實施的新路徑，充分體現了寧波試點的整體思路。

3.2 基于城市戰(zhàn)略引導來強化空間集成

3.2.1 從戰(zhàn)略格局到整治片區(qū)

蛟川片區(qū)共計27 km2，是寧波市域繞城生態(tài)帶中的重要一環(huán)。寧波市繞城生態(tài)帶在寧波市國土空間總體規(guī)劃中具有關鍵的戰(zhàn)略空間價值，是中心城區(qū)“一核四片”結構中重要的功能聯系紐帶，串聯著甬江科創(chuàng)區(qū)、寧波西樞紐、東錢湖、翠屏山中央公園、世界級石化基地等一系列市級戰(zhàn)略板塊，同時也是市域生態(tài)網絡中骨架廊道。繞城生態(tài)帶的整治對于保護城市安全、貫通生態(tài)網絡、整合戰(zhàn)略空間具有重要意義。本次試點中，寧波將繞城生態(tài)帶整體劃為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型重點整治區(qū)域， 納入市域“3611”整治大格局中，引導各區(qū)在繞城生態(tài)帶周邊劃定試點片區(qū)。蛟川片區(qū)就是在此引導下，通過市區(qū)協(xié)商的方式劃定的試點片區(qū)。蛟川片區(qū)的整治，可以改善繞城生態(tài)帶人居環(huán)境，有力地促進甬江科創(chuàng)區(qū)核心區(qū)、石化配套基地等重要功能板塊建設，將整治工作與戰(zhàn)略落地緊密結合，促進了片區(qū)內國土空間的整體優(yōu)化。

3.2.2 從戰(zhàn)略目標到整治項目

蛟川片區(qū)的項目謀劃緊扣片區(qū)內所涉及的戰(zhàn)略目標來組織，片區(qū)內包含64個項目，除了部分項目如鎮(zhèn)海石化區(qū)周邊7村搬遷、現代農業(yè)園建設、7號線地鐵沿線TOD開發(fā)、甬江科創(chuàng)區(qū)核心區(qū)建設等重大項目已謀劃或在建，大部分項目都是本次片區(qū)策劃中整體謀劃的，分別圍繞重塑生態(tài)安全屏障、搬遷石化周邊村莊并提升居民生活品質、保障戰(zhàn)略功能用地需求提升城市功能、盤活低效用地促進城市轉型等整治任務進行組織。項目的生成基于國土空間規(guī)劃確定空間布局，綜合考慮項目實施的基礎條件、整治任務的契合度以及實施主體意愿來確定。見圖3。在項目相對集中的區(qū)域，片區(qū)內還劃定了整治單元，通過單元的整體細化來強化項目在空間中的集成。

3.3 通過城鄉(xiāng)要素流動來促進功能集成

3.3.1 跨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指標要素

蛟川片區(qū)城市開發(fā)邊界內外的用地面積約各占一半，試點充分利用了全域土地綜合整治中建設用地增減掛鉤的政策優(yōu)勢，將建設用地復墾形成的增減掛鉤指標，集中投放到了為覆蓋城鄉(xiāng)居民需求的城郊公共服務設施中，如近郊的農文旅設施、農產品服務中心、公共租賃住房等項目。試點還全面梳理了全域土地綜合整治、城市更新、低效用地再開發(fā)等相關政策，集成各類政策紅利，并借助部級試點先行先試的政策優(yōu)勢，將新增建設用地指標、耕地占補指標、以及林地、水域、濕地等各類占補指標，與存量建設用地盤活工作進行了整體統(tǒng)籌、綜合利用，保障了橫跨城鄉(xiāng)的海天林帶、萬弓塘河生活休閑帶，以及鎮(zhèn)浦路等重要線性廊道的建設，用以支撐城鄉(xiāng)功能的全面提升。

3.3.2 跨城鄉(xiāng)共享公共設施

試點將空間劃分為了八個功能組團，并將每個組團視作一個城鄉(xiāng)功能統(tǒng)籌區(qū)域，打破原有詳細規(guī)劃單元的限制，整體策劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域內公共設施的配置需求。試點充分利用了石化周邊的村莊搬遷、南洪零散工業(yè)搬遷、棉豐工業(yè)園更新等行動，對整治之后的土地與房屋資源進行了統(tǒng)籌，打造了林下休閑基地、后施市場（城鄉(xiāng)市集）、南洪社區(qū)公共中心等服務于城鄉(xiāng)的共享設施。同時強化對跨越城鄉(xiāng)的重要公共廊道與公共設施的研究與論證，通過沿萬弓塘河的綠道、金豐路（城鄉(xiāng)通道） 等城鄉(xiāng)線性工程的實施，強化了城鄉(xiāng)聯系。

3.3.3 跨城鄉(xiāng)共建核心功能

試點利用石化區(qū)、甬江科創(chuàng)區(qū)等產業(yè)功能的植入帶來的產業(yè)人口以及相應的服務需求，對片區(qū)內的城鄉(xiāng)人口結構進行了重塑，原來的鄉(xiāng)村居民通過安置形成了銀鳳社區(qū)等濱江居住社區(qū)，提升了原有甬江周邊的人口密度與活力。原有石化區(qū)周邊、甬江沿線老廠區(qū)通過整治釋放出來的土地資源，除了石化研究院、創(chuàng)新企業(yè)總部等核心項目的引入之外，還加大人才公寓、小微企業(yè)園、配套商業(yè)街區(qū)等項目的策劃，為周邊城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造就業(yè)與穩(wěn)定收入來源。

3.4 圍繞平臺主體構建來落實事權與過程集成

3.4.1 圍繞平臺統(tǒng)籌協(xié)調條線項目事權邊界

鎮(zhèn)海區(qū)確定了寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市更新投資建設運營有限公司與寧波城建投資集團有限公司共同組建了寧波市鎮(zhèn)域土地整治有限公司（簡稱鎮(zhèn)域公司） 作為實施主體開展片區(qū)整治工作。鎮(zhèn)域公司主要承擔片區(qū)內統(tǒng)一的融資、實施統(tǒng)籌、綜合謀劃規(guī)范標準、可研論證、立項審批、融資擔保等內容。除片區(qū)實施主體之外，片區(qū)之內還涉及14個項目實施主體，具體包括蛟川街道、澥浦鎮(zhèn)、貴泗街道、城更公司、農投公司、全域公司、區(qū)征地拆遷管理所、區(qū)文旅集團、煉化公司、甬鎮(zhèn)公司、石化區(qū)建設局、交通工程開發(fā)公司、明州集團、市建交局等。在項目實施過程中，鎮(zhèn)域公司借助區(qū)全域整治領導小組形成了穩(wěn)定的項目協(xié)商機制，在整理研判項目布局、協(xié)調各大項目功能、整合分配事權、強化空間統(tǒng)籌方面發(fā)揮了重要作用，極大地增強了項目實施的效率。見圖4。

3.4.2 圍繞平臺運營需求精細化謀劃空間單元

新成立的鎮(zhèn)域公司不但要負責片區(qū)整治各類項目的融資、資金管理以及項目協(xié)調工作，還要全面參與片區(qū)的土地整治、做地儲備、開發(fā)建設、運營管理等全鏈條工作，扮演城市綜合運營商的角色。為實現資金收益，鎮(zhèn)域公司對整治各空間單元內的空間產品形態(tài)、業(yè)態(tài)布局、產業(yè)招引等工作進行精細化策劃，通過策劃提升區(qū)域空間價值，打通土地整治與建設運營之間的相互聯系。鎮(zhèn)域公司還在片區(qū)策劃中構建了全生命周期的資金動態(tài)平衡表，并將“資產運營收入”與“增量稅收收入分成”作為重要的資金收益來源來策劃各類項目，統(tǒng)籌片區(qū)內項目投入，并實現全生命周期監(jiān)管。

4 總結

全域國土空間綜合整治不僅是對全域土地綜合整治的優(yōu)化探索，更重要的是對國土空間規(guī)劃實施路徑的探索，隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，全域土地綜合整治作為空間布局優(yōu)化調整的重要工具，具備成片開發(fā)、城市更新、基礎設施建設等其他實施工具所不具備的政策優(yōu)勢，對于破解城鄉(xiāng)空間碎片化、提高空間利用效率具有非常重要的價值。全域國土空間綜合整治地跨城鄉(xiāng)范圍，突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界，又引入了平臺主體等特征，在探索過程中必然會面臨更復雜的挑戰(zhàn)。到目前為止，寧波試點在實施流程、激勵機制、部門協(xié)同、技術標準等諸多方面都還處于摸索階段，但其代表的空間治理思路對于完善國土空間規(guī)劃體系具有深遠的價值。

作者簡介

潘珂，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院有限公司上海分院副院長、高級工程師。

桑勁，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院有限公司上海分院院長、教授級高級工程師。