基于“語義-要素”分析的國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)路徑優(yōu)化研究——以湖南省長沙市為例

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-02-27

作者：沈瑤 滕倩慧 等

提要

在國土空間規(guī)劃改革背景下，建立完善的國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)路徑是國土空間規(guī)劃編制和實施的重要基礎(chǔ)，有助于提高規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)性和可操作性。隨著“五級三類”國土空間規(guī)劃在地實踐不斷推進(jìn)，國土空間規(guī)劃體系逐步完善，但用途管制在縱向、橫向規(guī)劃體系中的傳導(dǎo)問題也日益顯現(xiàn)。通過“語義-要素”分析結(jié)合與從業(yè)人員的訪談?wù){(diào)研，將市級國土空間規(guī)劃用途管制要素分為空間類、指標(biāo)類、事項類等三大類，并明確其管制語義。結(jié)合長沙市實踐案例，探尋市級國土空間“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”中用途管制傳導(dǎo)的主要問題?；诖耍嗅槍π缘靥岢鲈趥鲗?dǎo)要素語義內(nèi)涵、傳導(dǎo)路徑次序規(guī)則、剛彈傳導(dǎo)協(xié)同信息化平臺等三個方面優(yōu)化用途管制傳導(dǎo)的政策建議，為更好地統(tǒng)一國土空間規(guī)劃用途管制意圖，促進(jìn)國土空間規(guī)劃實施提供支撐。

關(guān)鍵詞

國土空間規(guī)劃；用途管制；傳導(dǎo)；“語義—要素”分析

長期以來，以主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的空間規(guī)劃集群在不同層級與要素方面形成了不同的管理部門，并針對各自權(quán)利建立了龐雜的規(guī)劃體系與法律保障體系，造成了規(guī)劃內(nèi)容沖突和重疊等問題。2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下稱《若干意見》），部署國土空間規(guī)劃的體系構(gòu)建工作，自此，空間規(guī)劃進(jìn)入系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)階段。

湖南省于2020年9月發(fā)布《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》，完成了省級層面國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計，其中強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立起面向規(guī)劃實施的傳導(dǎo)機(jī)制。國土空間規(guī)劃通過分級分類體系實現(xiàn)對規(guī)劃目標(biāo)和各類要素的傳導(dǎo)落實，并引入用途管制搭建起規(guī)劃編制和實施的橋梁，用途管制不僅僅作用于規(guī)劃編制審批之后，規(guī)劃編制時也要同步考慮實施，做好用途管制頂層設(shè)計。在用途管制傳導(dǎo)過程中，由于需要統(tǒng)籌考慮次級空間主體的地域特征、用途功能等多個方面的問題，影響因素復(fù)雜多變，傳導(dǎo)內(nèi)容無法分類分層得到有效落位，切合管理需求的難度日益增大。為此，在2022年湖南省自然資源廳開展的重大課題“湖南省國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實施與監(jiān)測監(jiān)管關(guān)鍵技術(shù)研究”中，對國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)問題作了專題研究。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合長沙市實踐案例，通過對《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《編制指南》）、長沙市國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃等文本進(jìn)行“語義-要素”分析，解析市級層面總體規(guī)劃用途管制要素及其管制內(nèi)涵，梳理分級分類傳導(dǎo)路徑及規(guī)則，探究用途管制要素在市級國土空間總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)中的語義偏差問題，并提出優(yōu)化建議。研究關(guān)注文本的語義表達(dá)和規(guī)劃傳導(dǎo)解讀過程，為落實用途管制、實現(xiàn)規(guī)劃整體意圖和目標(biāo)的有效傳導(dǎo)拓展文本視角下的新分析思路。

1 基于“語義-要素”分析的國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)研究基礎(chǔ)

1.1 語義分析在空間規(guī)劃領(lǐng)域的研究應(yīng)用

現(xiàn)代語義學(xué)中將語素、詞、短語、句子、句群的意義都稱之為語義，是語言所蘊含的意義，即符號所表達(dá)的概念及其之間的關(guān)系。美國心理學(xué)家奧斯古德（Charles E. Osgood） 在1957年提出語義分析并應(yīng)用于心理學(xué)領(lǐng)域中，即通過使用有語義程度區(qū)分的詞語量表來評定測試者的感受程度，之后逐步應(yīng)用于建筑學(xué)領(lǐng)域中的使用者場所感知與評價研究。在智慧城市建設(shè)的推動下，依托計算機(jī)自然語言處理技術(shù)，進(jìn)行文本分詞、構(gòu)建語義網(wǎng)絡(luò)等，深度挖掘多源文本數(shù)據(jù)中的潛在信息和邏輯關(guān)系，語義分析由情感傾向測量拓展至政策演變、規(guī)劃文本解讀等多個應(yīng)用場景。楊迪通過重慶市歷版總體規(guī)劃文本的語義網(wǎng)絡(luò)，揭示了歷年規(guī)劃的核心內(nèi)容轉(zhuǎn)變；王新哲等強(qiáng)調(diào)專業(yè)規(guī)范化的用語準(zhǔn)確表達(dá)，初步構(gòu)建國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)的語匯體系；周劍云等基于規(guī)劃語言學(xué)進(jìn)行城市用地分類體系研究，闡釋了語義在規(guī)劃用地管控中的具體影響。2019年自然資源部印發(fā)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，提出建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)一步推動了空間規(guī)劃領(lǐng)域多模態(tài)數(shù)據(jù)集成網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，在復(fù)雜的數(shù)據(jù)交匯與整合過程中，分級統(tǒng)一的文本語義成為保障規(guī)劃全要素及其管制要求有效傳導(dǎo)的關(guān)鍵。

1.2 國土空間規(guī)劃中的用途管制轉(zhuǎn)型與傳導(dǎo)研究進(jìn)展

自國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建以來，國內(nèi)學(xué)者對用途管制的討論集中在其概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、實施抓手等方面。林堅等深刻剖析了用途管制與自然資源監(jiān)管、空間規(guī)劃的關(guān)系，即“用途管制是要求并監(jiān)督各類所有者、使用者嚴(yán)格按照空間規(guī)劃所確定的用途和使用條件來利用國土空間的活動”，強(qiáng)調(diào)了用途管制須與空間規(guī)劃逐級傳導(dǎo)相協(xié)同。為保障在多類型規(guī)劃、多專業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合背景下的規(guī)劃實施與監(jiān)督，用途管制亦經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)型。張曉玲等提出由單一地類保護(hù)向空間統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型、由指標(biāo)傳導(dǎo)為主向指標(biāo)與分區(qū)相結(jié)合的國土空間用途管制轉(zhuǎn)型邏輯；于海濤等則著重討論了國土空間用途管制改革中的銜接工作，指出用途管制需與國土空間規(guī)劃中的分區(qū)分類空間管制緊密銜接，以解決當(dāng)前要素管制規(guī)則各成體系、缺乏關(guān)聯(lián)的問題。在此背景下，學(xué)者們進(jìn)一步從空間管制分區(qū)與要素體系的視角就如何更有效地進(jìn)行逐級用途管制進(jìn)行了探索。林堅等區(qū)分了國土空間的“區(qū)域”型與“要素”型特性，強(qiáng)調(diào)市、縣級規(guī)劃應(yīng)并重“區(qū)域”與“要素”，實現(xiàn)由“區(qū)域”向“要素”的開發(fā)保護(hù)要求傳導(dǎo)；祖健等則以昆明市為例，基于管制事權(quán)，識別昆明市國土空間用途管制的傳導(dǎo)要素，并總結(jié)地方傳導(dǎo)機(jī)制實現(xiàn)路徑；呂冬敏等則基于用途分區(qū)，對全域全要素國土空間用途管制規(guī)則進(jìn)行了深入研究，建立與國土空間規(guī)劃功能傳導(dǎo)相銜接的管制規(guī)則傳導(dǎo)體系。當(dāng)前相關(guān)研究已從概念內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)深入到實施路徑與機(jī)制創(chuàng)新，但在實施過程中仍面臨因管制要素模糊、不統(tǒng)一等導(dǎo)致的傳導(dǎo)路徑堵點問題，針對這些問題反饋到規(guī)劃實施指導(dǎo)文本中的研究尚顯匱乏。

2 基于“語義-要素”分析的市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)

2.1 市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)的“語義-要素”分析框架

在市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)的復(fù)雜體系中，基于“語義-要素”構(gòu)建分析框架，旨在明確用途管制傳導(dǎo)的核心內(nèi)容、路徑以及識別傳導(dǎo)問題，從而確保管制意圖的精準(zhǔn)傳達(dá)與實施落地，為規(guī)劃的有效實施提供有力保障。

一是明確“傳什么”。“語義”是指規(guī)劃文本、圖表等所傳達(dá)的內(nèi)涵、管制規(guī)則及強(qiáng)制性程度，構(gòu)成了傳導(dǎo)的核心目的；“要素”則是國土空間規(guī)劃用途管制所涉及的空間功能、設(shè)施配置等具體內(nèi)容，是傳導(dǎo)的對象?！罢Z義-要素”分析，則是將總體規(guī)劃中的宏觀編制內(nèi)容具體化為用途管制要素及其管制語義，明確向下位規(guī)劃傳導(dǎo)的用途管制內(nèi)容。

二是解析“怎么傳”。專項規(guī)劃橫向傳導(dǎo)上，不同專業(yè)領(lǐng)域?qū)ν灰匾部赡芫哂胁煌墓苤埔?；?專-詳規(guī)縱向傳導(dǎo)上，不同類型規(guī)劃對同一要素的管制深度不一。因此，在梳理總體規(guī)劃用途管制要素的基礎(chǔ)上，需要通過語義的統(tǒng)合、細(xì)化來明確和保障專項領(lǐng)域的各類管制規(guī)則和約束條件的協(xié)調(diào)，構(gòu)建出要素的管制語義傳導(dǎo)路徑。

三是識別“傳得如何”。進(jìn)一步分析要素管制語義在不同類型規(guī)劃中的傳導(dǎo)準(zhǔn)確性、完整性與連貫性，結(jié)合規(guī)劃案例與專家訪談，識別用途管制傳導(dǎo)過程中的具體堵點。這些堵點在要素層面可能表現(xiàn)為土地利用沖突、特色風(fēng)貌保護(hù)不力等具體問題，而在語義層面則進(jìn)一步可以反映出相關(guān)文本表述的模糊、不一致問題。

最終將具體問題反饋到指導(dǎo)文本的具體內(nèi)容上，為規(guī)劃編制、實施監(jiān)督等人員能夠正確、準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行國土空間規(guī)劃體系中大量的管制要求與措施提供支持，以完善市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)體系。見圖1。

2.2 市級國土空間規(guī)劃用途管制要素與傳導(dǎo)路徑梳理

在市級國土空間總體規(guī)劃中，依據(jù)《編制指南》中要求的總體規(guī)劃主要編制九個內(nèi)容板塊以及有關(guān)學(xué)者對國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)方式、體系、思路與方法的探索，基于“語義-要素”分析框架對市級用途管制的傳導(dǎo)要素進(jìn)行系統(tǒng)梳理。在市級國土空間總體規(guī)劃層面共提取出11項用途管制要素（見表1），分為指標(biāo)類、空間類和事項類共三類，在不同的規(guī)劃層次中有特定的管制語義，確保各級規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致和逐級細(xì)化。

指標(biāo)類要素指以數(shù)字形式表達(dá)管制語義的要素，通過參數(shù)化資源保護(hù)利用進(jìn)行管控，其管制語義對象主要為國土空間資源，可進(jìn)一步細(xì)分為約束性、預(yù)期性、建議性等三種類型，其管制語義逐步從嚴(yán)格的統(tǒng)一剛性約束向結(jié)合地方發(fā)展需求的設(shè)定過渡。指標(biāo)類要素傳導(dǎo)路徑在總體規(guī)劃中設(shè)定了土地資源利用、生態(tài)保護(hù)等關(guān)鍵參數(shù)，在向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)中落實總體與專項控制值，確保資源的合理配置與利用。

空間類要素指以三維邊界管制，通過線、面等圖示表達(dá)地理位置和空間范圍的要素。其中，控制線體系具有“不可逾越”剛性管制語義，特色風(fēng)貌空間以彈性邊界管控空間形態(tài)，規(guī)劃分區(qū)區(qū)域則以空間一定范圍內(nèi)的功能準(zhǔn)入控制實現(xiàn)用途管制?？臻g類要素能夠?qū)⑸衔灰?guī)劃中明確的管制語義，通過傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化為控制線、分區(qū)等落圖邊界，確?？臻g功能的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，避免開發(fā)超出設(shè)定的邊界范圍，是保障空間保護(hù)利用底線。

事項類要素以文字描述、項目形式進(jìn)行管控的要素，在總規(guī)層面主要分為設(shè)施配置項目、專項治理項目等要素，重點在于規(guī)范具體設(shè)施和行動的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并提供示意性的空間布局指導(dǎo)。事項類要素在總體規(guī)劃層面設(shè)定了總體的建設(shè)目標(biāo)，通過專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)一步明確設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)、邊界和管控要求，由項目管制傳導(dǎo)至邊界管制，體現(xiàn)了政策和項目要求在不同規(guī)劃層次的細(xì)化和落實，最終指向具體項目的空間保護(hù)利用管控。

不同類型的用途管制要素呈現(xiàn)出各自的管制語義特征。指標(biāo)類要素以參數(shù)化控制為主，空間類要素側(cè)重邊界的明確，而事項類要素則注重具體項目的落實，三類要素共同構(gòu)成了市級用途管制要素體系，確保了總體規(guī)劃目標(biāo)的有效分解與分類傳導(dǎo)。在傳導(dǎo)過程中,國土空間總—?！斠?guī)用途管制要素逐類分解傳導(dǎo)，實現(xiàn)了不同層級、不同深度的“語義-要素”細(xì)化落位，完成了從整體規(guī)劃管控意圖到具體地塊管控細(xì)則的國土空間用途管制，見圖2。

3 市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)的主要問題

以長沙市為例，通過對長沙市國土空間總—專—詳規(guī)管理政策與部分公示版規(guī)劃文本進(jìn)行分析，并結(jié)合與規(guī)劃管理以及規(guī)劃技術(shù)人員的半結(jié)構(gòu)訪談?wù){(diào)研，基于“語義—要素”分析的市級總—?！斠?guī)體系中用途管制傳導(dǎo)的主要問題梳理為以下內(nèi)容。

3.1 專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間指標(biāo)類要素管制語義對象未銜接

在城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史進(jìn)程中，城市建設(shè)區(qū)的發(fā)展長期占據(jù)主導(dǎo)地位，非集中建設(shè)區(qū)則缺乏系統(tǒng)、精細(xì)的空間規(guī)劃引導(dǎo)。國土空間規(guī)劃體系的建立彌補(bǔ)了這一不足，通過“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外區(qū)域進(jìn)行開發(fā)與保護(hù)的科學(xué)指導(dǎo)。然而，對于詳細(xì)規(guī)劃未有效覆蓋的地區(qū)，因缺乏對非建設(shè)空間的精細(xì)分區(qū)，常導(dǎo)致“一刀切”的禁止建設(shè)管控行為，既忽視地域特色，也不利于資源優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展。專項規(guī)劃在彌補(bǔ)這一不足時，通過結(jié)合總體規(guī)劃的項目庫，對特殊區(qū)域、領(lǐng)域的國土空間保護(hù)、修復(fù)、開發(fā)進(jìn)行安排，并傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃以實施管控。但在此傳導(dǎo)過程中，專項規(guī)劃的管控指標(biāo)與詳細(xì)規(guī)劃（如村莊規(guī)劃） 的約束性指標(biāo)之間存在明顯差異，未能滿足國土空間規(guī)劃“全域、全要素”覆蓋的要求。

《長沙市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》（2023年3月） 中“第二章控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與審批”的第五條規(guī)定：控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)狀及土地權(quán)益，體現(xiàn)地下空間、凈空等管控要求，滿足《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號）規(guī)定要求以及國土空間規(guī)劃管理工作需要。第六條規(guī)定……加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃與各類專項規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境總體管控要求的深度融合。但在與相關(guān)規(guī)劃編制人員的訪談（表2） 中發(fā)現(xiàn)：第一，目前詳細(xì)規(guī)劃與專項規(guī)劃之間主要的連接點在于總體規(guī)劃中的近期建設(shè)項目庫、發(fā)展規(guī)劃和部門的工作計劃，并未建立詳細(xì)規(guī)劃銜接專項規(guī)劃中專業(yè)性指標(biāo)的機(jī)制。第二，在實際城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，編制人員反饋如體育設(shè)施布局專項規(guī)劃中確定的體育設(shè)施人均配建指標(biāo)，在下級規(guī)劃中并沒有得到有效體現(xiàn)與傳導(dǎo)落實，甚至出現(xiàn)指標(biāo)控制量上的沖突。此外，在編制國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項規(guī)劃時，通常涉及耕作田塊規(guī)模、植被覆蓋率等專項管控指標(biāo)。對比專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃所依據(jù)的不同標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件（表3），可以發(fā)現(xiàn)專項規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)用途管制控制/規(guī)劃指標(biāo)要素時存在一定的語義對象差異。這些專業(yè)性指標(biāo)如何與國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃涉及的規(guī)劃指標(biāo)，如耕地保有量、生態(tài)公益林面積等，形成共同的指標(biāo)管制語義以有機(jī)融合仍需進(jìn)一步探索。由此可見，詳細(xì)規(guī)劃與專項規(guī)劃的指標(biāo)語義有效銜接，尤其是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外用途管控專項指標(biāo)如何傳導(dǎo)落位到村莊規(guī)劃中，還存在一定缺失，影響了規(guī)劃的落地實施。

3.2 同級專項規(guī)劃之間用途管制要素的語義統(tǒng)合規(guī)則不清

國土空間規(guī)劃用途管制的傳導(dǎo)涉及多維度的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，市縣國土空間總體規(guī)劃在各專項領(lǐng)域側(cè)重空間布局和配套指標(biāo)引導(dǎo)，并明確重大工程與重點建設(shè)項目。然而，總體規(guī)劃在專項領(lǐng)域的統(tǒng)籌與詳細(xì)規(guī)劃的銜接上存在難度，因此，專項規(guī)劃作為中間層次的角色顯得尤為關(guān)鍵，需進(jìn)一步細(xì)化專項領(lǐng)域、區(qū)域的管制內(nèi)容與措施，以支撐總體規(guī)劃并在專項領(lǐng)域與詳細(xì)規(guī)劃有效銜接。專項規(guī)劃由各級各類管理部門分別編制，覆蓋類型多、層級多且規(guī)劃深度跨越大，在部分情況下不同專業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容會存在重疊交互。

因此，基于“語義—要素”分析，專項規(guī)劃層級存在空間復(fù)合利用時的管制語義統(tǒng)合銜接問題，主要體現(xiàn)在用途管制要素、管制語義統(tǒng)合規(guī)則的模糊性上。一是專項規(guī)劃覆蓋領(lǐng)域廣泛，規(guī)劃深度跨越較大，不同專業(yè)領(lǐng)域往往對同一用途管制要素提出差異化要求。例如，《長沙市城市更新專項規(guī)劃（2021—2035）（公示稿）》與《長沙市公共文化設(shè)施布局國土空間專項規(guī)劃（2021—2035）（公示稿）》均涉及區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施的布局優(yōu)化，但對于這一物質(zhì)空間的功能屬性、空間界定及復(fù)合利用比例等，未能形成統(tǒng)一的管制要素定義，導(dǎo)致功能定位的重疊與沖突，這種要素傳導(dǎo)的模糊性在實際規(guī)劃實施中易造成執(zhí)行偏差（圖3）。二是不同專項規(guī)劃文本對同一用途管制要素的管制語義存在沖突或銜接脫節(jié)的問題。例如，在規(guī)劃對于“文化設(shè)施保護(hù)”的語義，可能在歷史文化保護(hù)專項規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)靜態(tài)保護(hù)，而在城市更新專項規(guī)劃中則側(cè)重于動態(tài)復(fù)合利用。這種語義層次上的不一致性直接影響到專項規(guī)劃橫向協(xié)調(diào)與縱向銜接。因此，專項規(guī)劃在同級間橫向傳導(dǎo)中，不同專項規(guī)劃之間的語義統(tǒng)合機(jī)制不足，缺乏明確的協(xié)調(diào)規(guī)則，難以在同一用途管制要素的功能定位、復(fù)合利用組合類型及具體實施路徑上達(dá)成一致。

3.3 事項類要素缺乏分層級的彈性管制語義細(xì)化規(guī)則

國土空間規(guī)劃體系的建立，融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等，并統(tǒng)籌國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)等專項內(nèi)容，使得規(guī)劃內(nèi)容更為多樣，要素也更加復(fù)雜。用途管制傳導(dǎo)中剛性管控與彈性引導(dǎo)的協(xié)調(diào)尤為重要。剛性管控語義確保了要素落位規(guī)范性和一致性，而彈性引導(dǎo)語義則為開發(fā)建設(shè)活動提供了靈活性和適應(yīng)性。原土地利用規(guī)劃側(cè)重剛性管控，通過劃定建設(shè)分區(qū)、落實指標(biāo)等方式實施土地用途管制；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則更注重彈性引導(dǎo)，通過戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)、空間布局等手段引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)活動。在國土空間規(guī)劃體系中，需要充分發(fā)揮原空間規(guī)劃的優(yōu)勢領(lǐng)域，明晰管控語義的剛性彈性程度。

在明確國土空間規(guī)劃剛性與彈性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前規(guī)劃編制體系構(gòu)建情況，《編制指南》對市級總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容作出了說明，包括生態(tài)保護(hù)格局、約束性指標(biāo)落實與分解、歷史文化及綠地開敞空間控制、公共服務(wù)及市政基礎(chǔ)設(shè)施布局等，分別對應(yīng)空間類、指標(biāo)類、事項類中的各項用途管制要素，其中空間剛性傳導(dǎo)和指標(biāo)剛性傳導(dǎo)可以通過邊界、控制線、約束性指標(biāo)等要求，相對有效地在專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中傳導(dǎo)落位，如湖南省頒布的相關(guān)文件中，《湖南省市縣級國土空間總體規(guī)劃審查報批工作方案》《市縣國土空間總體規(guī)劃審查要點》等均對相關(guān)約束性指標(biāo)和剛性管控要求提出了從原則性到具體措施的管制規(guī)則。但事項類用途管制要素的傳導(dǎo)方式和路徑在不同層級有不同管制語義，往往難以準(zhǔn)確落地（圖4），如公共服務(wù)設(shè)施布局的用途管制傳導(dǎo)，實際情況中由于在總體規(guī)劃層面僅為示意性標(biāo)點，事項類要素管控要求落位到詳細(xì)規(guī)劃地塊層面時，在符合相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上其選址和規(guī)?？蛇m當(dāng)調(diào)整，管控具有一定的彈性，但缺少具體條文對可調(diào)整的內(nèi)容進(jìn)行明確。由此可見，當(dāng)前用途管制的剛彈規(guī)則在實施傳導(dǎo)中仍面臨諸多問題，特別是事項類要素在不同層級規(guī)劃中的管控深度未界定、事項彈性引導(dǎo)與空間建設(shè)剛性管控的轉(zhuǎn)化規(guī)則未明確等問題。

4 優(yōu)化市級國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)路徑的政策建議

4.1 明晰用途管制傳導(dǎo)及要素的語義對象，完善用途管制要素體系

自然資源部對詳細(xì)規(guī)劃新政解讀中詮釋了新時期詳細(xì)規(guī)劃工作理念、內(nèi)涵的根本性改變，明確提出當(dāng)前全域全要素規(guī)劃管控要求。通過明晰用途管制傳導(dǎo)及管制要素的語義內(nèi)涵，將管制語義與要素、載體結(jié)合起來，以便將要素有針對性地、有效地落位在區(qū)域與空間之中。在湖南省的相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃編制試點過程中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涵蓋的不僅是集中成片的城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域，還有零星的城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域等。因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，城市發(fā)展規(guī)模不均，這類零星區(qū)域與集中成片的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳規(guī)單元存在差異，如單元的大小、單元的功能類型等，建議針對不同類型的詳規(guī)單元提供差異性的要素內(nèi)容，并采用技術(shù)性管理文件的方式來明確各要素的用途管制規(guī)則。此外，還存在無法精準(zhǔn)落位的要素，如《編制指南》提出“在確保環(huán)境安全的基礎(chǔ)上引導(dǎo)發(fā)展功能復(fù)合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)”則需在明確要素管制語義對象內(nèi)涵的基礎(chǔ)上探索其他類型的詳細(xì)規(guī)劃、特殊領(lǐng)域（區(qū)域） 專項規(guī)劃落實用途管制，促進(jìn)規(guī)劃體系內(nèi)各類型的完善與創(chuàng)新，以明晰國土空間總—專—詳規(guī)用途管制要素體系。

4.2 理順同級各類專項規(guī)劃銜接次序和規(guī)則，形成用途管制傳導(dǎo)路徑

以歷史文化保護(hù)類專項規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃的銜接為例，國家層面在同級部門用地沖突問題的處理上，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》明確要求，未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作的區(qū)域，不應(yīng)實施城市更新。由此可見，在處理各部門用地管理空間和管理措施之間的沖突時，由于不同專業(yè)之間的技術(shù)障礙，可通過探索“保護(hù)類優(yōu)先、工程量大優(yōu)先”等優(yōu)先級次序關(guān)系明確規(guī)則。

當(dāng)前長沙市為加強(qiáng)專項規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的銜接融合，實現(xiàn)用途管制語義統(tǒng)合，探索了分階段、分層級、條目式的銜接模式。在“分層級”銜接上，強(qiáng)調(diào)了同級專項規(guī)劃用途管制的銜接，注重分類調(diào)度與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出用途管制關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的專項規(guī)劃布局協(xié)調(diào)。面對專項之間對用途管制同一要素的沖突利用問題，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)清國土空間規(guī)劃各部門事權(quán)，建立上下協(xié)調(diào)與左右銜接的對話機(jī)制，界定分級編制、逐級傳導(dǎo)的用途管制體系。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可探索建立面向統(tǒng)籌的“單元詳細(xì)規(guī)劃”和面向用途管制實施的“專項實施性規(guī)劃”體系，即在擬開展具體實施行動的范圍針對用途管制要素編制“單元詳細(xì)規(guī)劃”的同時，針對歷史文化特色資源、產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、市政公服基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等集中區(qū)域參考專項規(guī)劃用途管制要素編制“專項實施性規(guī)劃”，通過單元通用模塊加專項實施模塊，搭建總體規(guī)劃、專項規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)的路徑，構(gòu)建市級總—專—詳規(guī)用途管制傳導(dǎo)體系。

4.3 建立剛性與彈性傳導(dǎo)協(xié)同的信息化平臺，支撐用途管制的有效落實

就當(dāng)前長沙市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制情況，結(jié)合與相關(guān)規(guī)劃編制人員的訪談，探索規(guī)劃“分層”編制路徑，包括單元詳細(xì)規(guī)劃與地塊開發(fā)兩個層級。突出單元層次的重要性：一方面以單元為載體深化落實總規(guī)各類用途剛性管制要素，包括底線控制與傳導(dǎo)控制等兩張重點圖則，明確用途管制要素與規(guī)則；另一方面由于用途管制彈性的內(nèi)容受到政府與市場的影響，需重點關(guān)注發(fā)展規(guī)模與公益性事項，要將人口容量、公共服務(wù)設(shè)施與市政設(shè)施布局等事項類用途管制要素在單元層面予以明確并制定調(diào)整規(guī)則，傳導(dǎo)到具體地塊層面時，再根據(jù)與經(jīng)營性用地性質(zhì)關(guān)系、建筑容量管控等內(nèi)容進(jìn)行用途管制的剛性落位。由此可見，用途管制剛性管控與彈性引導(dǎo)具有相對性，明確不同層級上的彈性傳導(dǎo)內(nèi)容和規(guī)則是相關(guān)政策破解當(dāng)下用途管制剛彈管控困境的有效路徑。同時輔以信息化手段，搭建智慧平臺，收集和處理用途管制要素相關(guān)多源數(shù)據(jù)，包括政策、規(guī)劃編制文本、語音、圖片以及實時搜索關(guān)鍵詞等數(shù)據(jù)，構(gòu)建要素知識圖譜，明確其剛性彈性邊界，并建立傳導(dǎo)問題反映板塊，通過規(guī)劃從業(yè)人員的反饋不斷優(yōu)化知識圖譜的構(gòu)建和應(yīng)用過程，以動態(tài)反饋用途管制中剛性傳導(dǎo)矛盾點示意、彈性傳導(dǎo)的可調(diào)整范圍和規(guī)則，形成傳導(dǎo)閉環(huán)保障實施。

5 結(jié)語

空間治理理念推動國土空間規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向，其與各項政策的制定和執(zhí)行之間的關(guān)聯(lián)性日益凸顯。研究特別關(guān)注政策文本的語義表達(dá)和要素傳導(dǎo)解讀過程，為如何促進(jìn)實施與傳導(dǎo)提供了“語義-要素”分析視角，并通過對《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》內(nèi)容的“語義-要素”分析，以及對長沙市相關(guān)規(guī)劃編制工作實踐的訪談和調(diào)研，梳理了市級總體規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)要素及其傳導(dǎo)路徑。在此過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前規(guī)劃體系在用途管制傳導(dǎo)中存在的突出問題，明確用途管制要素體系和其管制語義是國土空間規(guī)劃用途管制傳導(dǎo)的基礎(chǔ)之一，對規(guī)劃實施具有至關(guān)重要的意義。然而，當(dāng)前在實踐中，這部分內(nèi)容的明確性和清晰度尚顯不足，成為制約用途管制傳導(dǎo)效率與準(zhǔn)確性的重要因素。因此，細(xì)化管制要素內(nèi)容的界定，深化對管制規(guī)則語義的理解，成為當(dāng)下亟待加強(qiáng)的環(huán)節(jié)，也應(yīng)是下一步政策改進(jìn)的重點方向，以期提升用途管制傳導(dǎo)的精準(zhǔn)度和有效性，確保規(guī)劃意圖得以有效落實，為政策制定者提供有力的決策支持，推動國土空間的高效利用與可持續(xù)發(fā)展。

作者簡介

沈瑤，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院、丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)湖南省重點實驗室教授、博士生導(dǎo)師。

滕倩慧，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院、丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)湖南省重點實驗室碩士研究生。

李向陽，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院、丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)湖南省重點實驗室博士研究生。