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規(guī)劃實施閉環(huán)視角下行動計劃與體檢評估的協(xié)同互動機(jī)制探析——以北京首都功能核心區(qū)為例
規(guī)劃實施閉環(huán)視角下行動計劃與體檢評估的協(xié)同互動機(jī)制探析——以北京首都功能核心區(qū)為例
來源:城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-03-07
作者:楊兵 李楠 等
提要
新時期國土空間規(guī)劃體系中,行動計劃是分階段落實規(guī)劃的有效路徑,體檢評估是監(jiān)測反饋實施情況的有力工具。在規(guī)劃實施轉(zhuǎn)向更加具有系統(tǒng)性、層次性、動態(tài)性的空間治理背景下,二者作為規(guī)劃實施的重要抓手,彼此間的協(xié)同互動能有效發(fā)揮系統(tǒng)整體效能。既有研究更多是提出了“要銜接”的方向性建議,如何認(rèn)知并系統(tǒng)強(qiáng)化二者內(nèi)在聯(lián)系鮮有見諸筆端。對行動計劃和體檢評估的既有體系進(jìn)行了再認(rèn)知,從頂層設(shè)計要求、體系完善需求、規(guī)劃實施路徑等三個層次討論構(gòu)建協(xié)同互動機(jī)制的必要性與現(xiàn)實意義,站在規(guī)劃實施及空間治理視角,從主體、客體、環(huán)境等三個維度構(gòu)建系統(tǒng)的協(xié)同互動機(jī)制。并以北京首都功能核心區(qū)的實踐為例,解析行動計劃與體檢評估的協(xié)同互動:工作組織一體貫通;內(nèi)容要點彼此對應(yīng);轉(zhuǎn)化吸納有力有效;數(shù)據(jù)信息整合互補;平臺化管理智能便捷;服務(wù)支撐統(tǒng)一長效。
關(guān)鍵詞
規(guī)劃實施;行動計劃;體檢評估;協(xié)同互動;機(jī)制構(gòu)建;首都功能核心區(qū)
“一張藍(lán)圖干到底”已成為當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系變革大浪潮中規(guī)劃實施及空間治理的共識。為實現(xiàn)這一目標(biāo),新時期的規(guī)劃編制、實施及管理工作中開展了諸多實踐探索。其中,行動計劃成為分階段落實規(guī)劃的重要路徑,體檢評估成為反饋規(guī)劃實施情況的有力抓手。兩者均是規(guī)劃實施體系的有機(jī)組成部分,將二者納入整體體系框架中系統(tǒng)討論,厘清關(guān)聯(lián),構(gòu)建有效的相互促進(jìn)機(jī)制,能更好推動規(guī)劃落地,并不斷豐富完善國土空間規(guī)劃體系。
1 既有體系認(rèn)知與思考
1.1 行動計劃
近期規(guī)劃及實施計劃通過快速城鎮(zhèn)化階段的多年探索,逐步克服了規(guī)劃批復(fù)后,城市發(fā)展內(nèi)容就偏離既定工作目標(biāo),突破既定控制指標(biāo)和空間坐標(biāo)等問題。以年度、3年或者5年為周期滾動制定行動計劃成為普遍的實施模式,其與政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展年度計劃、政府投資項目計劃等充分對接協(xié)調(diào),強(qiáng)化空間統(tǒng)籌,發(fā)揮對政府投資和城市建設(shè)活動的引導(dǎo)作用,推動了規(guī)劃高效實施。如深圳早在2005年建立了近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度,形成了實施城市總體規(guī)劃的重要手段;再如北京市新版總規(guī)第一、二階段的實施任務(wù)清單有效加強(qiáng)了總體規(guī)劃在時間維度上的分解細(xì)化與落實。
1.2 體檢評估
過去規(guī)劃實施評估往往以5至10年中長期評估的方式開展,其結(jié)果難以及時反饋規(guī)劃實施情況。隨著國土空間規(guī)劃體系改革,2018年北京市率先開展了城市體檢評估工作。幾乎與之同時,自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部基于不同的側(cè)重點均在全國組織開展了大規(guī)模的城市體檢評估工作。作為規(guī)劃實施監(jiān)督的重要環(huán)節(jié),體檢評估監(jiān)測規(guī)劃實施情況,聚焦關(guān)鍵變量和核心任務(wù),總結(jié)城市運行和規(guī)劃實施中存在的問題和難點,為轉(zhuǎn)變規(guī)劃方式、保障規(guī)劃實施、充分發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用提供了堅實的支撐和重要的制度抓手。
1.3 問題的提出
綜合來看:行動計劃將長遠(yuǎn)目標(biāo)分解為可落地的階段工作,具有明確規(guī)劃實施路徑和提升規(guī)劃目標(biāo)可行性的現(xiàn)實意義;體檢評估使規(guī)劃實施過程實現(xiàn)自我審視,具有提升規(guī)劃實施質(zhì)量和動態(tài)維護(hù)規(guī)劃實施過程的價值。目前行動計劃與體檢評估的各自領(lǐng)域已形成了較為豐富的實踐及研究成果。不少研究都提及了要構(gòu)建編制、實施、評估、監(jiān)督全鏈條,加強(qiáng)近期規(guī)劃、年度計劃與體檢評估的銜接呼應(yīng),但多止步于“提方向”,結(jié)合實踐詳細(xì)解析具體操作層面“如何干”的研究鮮有見諸筆端。僅有零星案例有所涉及,如陳玉蘭等從梅州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角討論了體檢評估與國土空間規(guī)劃聯(lián)動編制,詹美旭等提出將廣州市體檢評估建議中涉及的項目納入年度規(guī)劃調(diào)整和項目建設(shè)計劃。
伴隨新時期國土空間規(guī)劃改革,空間治理轉(zhuǎn)向更加具有系統(tǒng)性、層次性、動態(tài)性的復(fù)合邏輯。有必要結(jié)合實操案例來系統(tǒng)討論研究行動計劃和體檢評估的互動機(jī)制,將行動計劃和體檢評估進(jìn)行全面對接,實現(xiàn)“實施反饋(監(jiān)測評估) —調(diào)整完善(轉(zhuǎn)化落實) ”的雙向互動與閉環(huán),從“雙軌呼應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安④墔f(xié)同”。
2 規(guī)劃實施與空間治理下的協(xié)同互動機(jī)制構(gòu)建
2.1 協(xié)同互動的必要性與現(xiàn)實意義
2.1.1 大政方針與法律法規(guī)的指向與要求
《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出了開展定期評估,結(jié)合評估結(jié)果,對國土空間規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整完善。行動計劃作為國土空間規(guī)劃的落地轉(zhuǎn)化路徑和具體實施過程,體檢評估必然需要與其進(jìn)行有益互動,在其調(diào)整完善過程中發(fā)揮強(qiáng)有力的支撐作用。同時,各大城市的法律法規(guī)也明確了關(guān)于行動計劃和體檢評估互動要求,例如2019年修訂施行的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、2023年施行的《南京市國土空間規(guī)劃條例》等均從法律法規(guī)層面規(guī)定了要建立常態(tài)化體檢評估機(jī)制,并參照體檢評估結(jié)果編制近期實施規(guī)劃和年度實施計劃。
2.1.2 完善國土空間規(guī)劃實施體系的重要方式
新時期國土空間規(guī)劃實施體系是實施、評估、反饋修正各環(huán)節(jié)緊密銜接,多元主體參與協(xié)同的動態(tài)完善持續(xù)過程,但目前尚存在管理層級缺失、傳導(dǎo)銜接不暢等問題,要加快優(yōu)化和創(chuàng)新體制機(jī)制,打破以往各部門之間協(xié)調(diào)力度不夠、職責(zé)不清晰、交叉重疊的弊端,優(yōu)化完善不同層級及專項上的各類規(guī)劃間關(guān)系。相較于傳統(tǒng)空間規(guī)劃,行動計劃和體檢評估實際上不對空間布局、用地功能、容量管控作出詳盡安排,空間技術(shù)性不斷弱化,更多是基于城市整體、相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域、不同管理層級開展體系化政策制度建設(shè)和實施安排,二者協(xié)同互動能夠有效融合貫通國土空間規(guī)劃實施體系不同環(huán)節(jié)和層面的工作,激發(fā)系統(tǒng)的整體效能。
2.1.3 “一張藍(lán)圖干到底”的合理路徑
規(guī)劃實施各階段的現(xiàn)實情況和整體環(huán)境必然有所差別,同時也會碰到難以預(yù)見的新問題,可能會影響預(yù)期進(jìn)展及目標(biāo)實現(xiàn),需要在實施過程中及時回應(yīng),不斷糾偏,確保節(jié)奏穩(wěn)定和方向正確。這就需要充分發(fā)揮行動計劃和體檢評估的協(xié)同互動作用,將規(guī)劃設(shè)定的遠(yuǎn)期目標(biāo)和體檢評估診斷情況進(jìn)行有效綜合,滾動調(diào)整完善行動計劃,提升實施過程的靈活性和開放性,實現(xiàn)從藍(lán)圖式靜態(tài)規(guī)劃向過程式動態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。如2022年度北京的核心區(qū)體檢分析發(fā)現(xiàn)“歷史文化名城保護(hù)資金需要加強(qiáng)統(tǒng)籌”,但其行動計劃不涉及相關(guān)內(nèi)容,因此在確定2023年度具體工作時作了及時補充。
2.2 協(xié)同互動機(jī)制的構(gòu)建
2.2.1 基本思路
規(guī)劃本質(zhì)是一個極其復(fù)雜而又敏感的公共政策作用過程或空間治理活動。在公共政策系統(tǒng)論的角度,突出強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)的串聯(lián)。拉斯韋爾等將公共政策作用過程分解為七個階段:情報收集(intelligence)、提出草案(promotion)、制定政策(prescription)、政策法制化(invocation)、政策執(zhí)行(application)、政策終止(termination)、效果評估(appraisal);也有觀點認(rèn)為可將政策過程分為制定和執(zhí)行兩部分,具體細(xì)分為發(fā)現(xiàn)或提出問題、制定應(yīng)對策略、分解到責(zé)任部門以及推進(jìn)具體落實等。從空間治理的角度,著重關(guān)注不同視角的整體解構(gòu)和各組成部分的關(guān)聯(lián)性分析。孫施文認(rèn)為空間治理的核心和重心是各領(lǐng)域、各部門相統(tǒng)合以及各要素、各類行動相統(tǒng)籌的綜合治理;歐陽鵬等基于整體性治理(holistic governance) 理論,從治理目標(biāo)、治理主體、治理層級、治理手段和治理過程等5個方面解析了國土空間總體規(guī)劃實施機(jī)制內(nèi)在邏輯;周敏等從全鏈條治理視角嘗試搭建了“三鏈協(xié)同”的國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系,包括編制層面全尺度傳導(dǎo)的空間鏈,實施層面全過程傳導(dǎo)的時間鏈,監(jiān)督層面多向度傳導(dǎo)的反饋鏈。
綜合公共政策和空間治理的雙重視角,行動計劃和體檢評估作為當(dāng)前規(guī)劃實施的重要組成部分,二者協(xié)同互動需要置于特定的治理情境或環(huán)節(jié)中,獲得與之匹配的權(quán)威、資源及技術(shù)等多條件的支撐。在既有的國土空間規(guī)劃體系框架內(nèi),可以嘗試從治理主體、治理客體與治理環(huán)境等三個維度來構(gòu)建二者的協(xié)同互動機(jī)制:主體維度,參與工作的多主體在不同情境模式下進(jìn)行溝通聯(lián)系、開展協(xié)作、解決問題;客體維度,行動計劃和體檢評估的具體要件或內(nèi)容實現(xiàn)有效統(tǒng)一與對接;環(huán)境維度,具體行動過程中必要性基礎(chǔ)支撐條件提供有力保障。
2.2.2 治理主體有效協(xié)同
當(dāng)前規(guī)劃實施依然以政府部門為主,高質(zhì)量規(guī)劃實施離不開行之有效的高位調(diào)度和部門協(xié)同。行動計劃和體檢評估的協(xié)同互動要融入政府日常操作體系,進(jìn)行高位領(lǐng)導(dǎo)和多部門協(xié)作,破解條塊分割、各自為政的統(tǒng)籌矛盾。二者的既定組織架構(gòu)往往高度一致,一般均由市政府領(lǐng)導(dǎo)組織編制,規(guī)劃主管部門具體牽頭,發(fā)展改革、統(tǒng)計、園林綠化、交通、市政等多部門共同參與。二者協(xié)同互動需要在各自的編制、審議、實施(及監(jiān)測反饋)、評估、調(diào)整完善等全流程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效整合。一方面,把同一主體有關(guān)行動計劃和體檢評估的工作串聯(lián)起來,實現(xiàn)各主體內(nèi)部關(guān)于二者的有效統(tǒng)一與閉合(圖1)。另一方面,做好不同主體外部間關(guān)于同一任務(wù)實施或者自檢的責(zé)任劃分與協(xié)調(diào)配合。同時,強(qiáng)有力的高位領(lǐng)導(dǎo)和高效組織可極大提升工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,破除“門戶之見”,打消不同部門的工作顧慮,凝聚廣泛的治理共識,提升行動計劃制定及實施和體檢評估的組織效率。
通過以上做法,可有效避免嚴(yán)苛的“科層博弈”關(guān)系和“尺度模糊”的事權(quán)劃分導(dǎo)致的傳統(tǒng)空間規(guī)劃普遍存在縱向?qū)用嫔舷旅摴?jié)、傳導(dǎo)缺乏連貫性,橫向?qū)用娑囝^管理、傳導(dǎo)缺乏協(xié)調(diào)性等現(xiàn)實問題。
2.2.3 治理客體精細(xì)統(tǒng)一
治理客體的精細(xì)統(tǒng)一是行動計劃和體檢評估關(guān)于“干什么”“檢什么”的全方位對接,并進(jìn)行強(qiáng)力轉(zhuǎn)化吸納,實現(xiàn)從“概述問題—指大方向—有限參考—照舊實施—粗略反饋”的淺層次對照,轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊魑y點—提出策略—調(diào)整完善—切實落地—全面反饋”的深層次互聯(lián)。
體檢評估以年度切片及階段總結(jié)的方式反饋規(guī)劃實施情況,行動計劃將規(guī)劃實施內(nèi)容細(xì)化落實到年度安排及階段任務(wù)中,二者內(nèi)容要點的全面對接要做到三個統(tǒng)一:空間同位,診斷分析和規(guī)劃實施的整體范圍和重點區(qū)域保持一致;時間合拍,體檢評估和行動計劃的時間周期保持一致,即年度體檢對應(yīng)行動計劃同年度任務(wù),三年或者五年評估對應(yīng)整體行動計劃;重點對焦,行動計劃的重點任務(wù)和體檢評估的重點內(nèi)容保持一致,均圍繞著當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中人口老齡化、城市更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、韌性安全等關(guān)鍵議題。
行動計劃和體檢評估之間的吸納、反饋、診斷、轉(zhuǎn)化等互動方式應(yīng)有力有效(圖2)。體檢評估立足問題診斷分析,從行動計劃整體謀劃角度研提優(yōu)化建議,既瞄準(zhǔn)遠(yuǎn)期目標(biāo),也關(guān)注當(dāng)前實施條件,可調(diào)整或生成下年度任務(wù),甚至直接生成對應(yīng)項目。行動計劃的制定及年度任務(wù)安排則將體檢評估提出的問題及建議進(jìn)一步領(lǐng)域化、空間化、主體化,把重要關(guān)鍵問題列為重點關(guān)注領(lǐng)域,把問題集中或突出的片區(qū)作為重點施策區(qū),把承擔(dān)重要或者大量任務(wù)的部門作為重點支持對象,合理精準(zhǔn)安排資金、用地、政策,有效推進(jìn)規(guī)劃實施。同時,及時詳細(xì)地收集任務(wù)實施情況及過程中遇到的問題,反饋給體檢評估進(jìn)行綜合診斷。
2.2.4 治理環(huán)境充分保障
考慮到行動計劃和體檢評估工作的長時序、常態(tài)化特征,二者協(xié)同互動需要治理環(huán)境(外部基礎(chǔ)條件) 的持續(xù)有力保障,涉及數(shù)據(jù)信息、協(xié)同管理平臺、技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊等。
準(zhǔn)確、全面的數(shù)據(jù)信息是進(jìn)行體檢評估精準(zhǔn)診斷和行動計劃任務(wù)合理安排的基礎(chǔ)。目前體檢評估中已逐步形成了傳統(tǒng)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)等適用綜合分析的整體性數(shù)據(jù)積累模式,行動計劃則通過具體任務(wù)及項目積累了較多的一線案例實踐數(shù)據(jù)。將二者各具優(yōu)勢的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合,按照統(tǒng)一的國土空間單元進(jìn)行物理與邏輯匯聚,發(fā)揮數(shù)據(jù)信息全盤縱覽以及鮮活展示作用,可從整體和典例兩個層面系統(tǒng)把握城市發(fā)展和規(guī)劃實施整體情況。
智能化協(xié)同管理平臺已成為當(dāng)前規(guī)劃管理數(shù)字信息化的通用手段。將行動計劃和體檢評估進(jìn)行平臺統(tǒng)管:一方面可提升工作組織效率,實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸、信息交換、會議討論、行函回文等基礎(chǔ)性工作的智能化和線上化;另一方面可建立準(zhǔn)確權(quán)威、穩(wěn)定連續(xù)、多源開放的“一張圖”平臺,實現(xiàn)數(shù)據(jù)動態(tài)更新、自動化運算、標(biāo)準(zhǔn)圖表生成,提升分析時效性,降低日常工作成本。
行動計劃和體檢評估均是長期性工作,應(yīng)形成穩(wěn)定的技術(shù)團(tuán)隊,鍛煉培養(yǎng)專業(yè)素養(yǎng)高和業(yè)務(wù)熟悉的技術(shù)人員進(jìn)行長效跟蹤服務(wù),同時,二者的技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊也應(yīng)有效整合,結(jié)合技術(shù)人員對應(yīng)的聯(lián)絡(luò)部門、跟蹤任務(wù)及研究領(lǐng)域等,形成分版塊的專人負(fù)責(zé)制度,避免行動計劃和體檢評估在技術(shù)單位層面各自為戰(zhàn)、業(yè)務(wù)分離帶來的信息溝通不暢及轉(zhuǎn)化傳導(dǎo)低效等問題。此外,也應(yīng)注意加強(qiáng)智庫外腦作用,提升工作的研究深度和廣度。
3 北京首都功能核心區(qū)的實踐探索解析
3.1 基本情況
近年來,北京國土空間規(guī)劃體系不斷完善。其中,首都功能核心區(qū)(以下簡稱“核心區(qū)”) 自2020年黨中央、國務(wù)院批復(fù)《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018—2035年)》(以下簡稱“核心區(qū)控規(guī)”) 以來,積極開展了行動計劃和體檢評估的協(xié)同互動探索。見圖3。
行動計劃方面,核心區(qū)控規(guī)編制階段即同步制定了《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃三年行動計劃(2020—2022年)》(以下簡稱“第一輪三年行動計劃”),并確定了以三年為周期制定行動計劃的工作思路。目前,第一輪三年行動計劃已收官,第二輪完成編制并印發(fā)實施。
體檢評估方面,按照“一年一體檢”的節(jié)奏,自2021年起陸續(xù)完成了2020、2021、2022年等3個年度的核心區(qū)體檢,實現(xiàn)了從建章立制到運轉(zhuǎn)順暢再到完善拓展,與三年行動計劃逐步建立起全面協(xié)同互動的工作機(jī)制,貫通了規(guī)劃實施的邏輯閉環(huán)。
值得一提的是,第二輪三年行動計劃相較于第一輪進(jìn)一步明確了每年度的實施任務(wù)及項目,形成了“三年計劃+年度具體任務(wù)”的模式。同時還確立了在前一年基礎(chǔ)上滾動更新下一年任務(wù)的做法,進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,大大提升了與年度體檢的契合度。
3.2 工作組織一體貫通:統(tǒng)一高位領(lǐng)導(dǎo),多部門協(xié)同參與
在分層控制視角,首都規(guī)劃治理通過首都規(guī)劃建設(shè)委員會(以下簡稱“首規(guī)委”) 制度在頂層樹立了統(tǒng)一權(quán)威。核心區(qū)三年行動計劃和體檢均在首規(guī)委的統(tǒng)籌下開展工作,由市政府組織領(lǐng)導(dǎo),各部門廣泛參與,首都規(guī)劃建設(shè)委員會辦公室(市規(guī)劃和自然資源委)(以下簡稱“首規(guī)委辦”) 牽頭,負(fù)責(zé)具體的組織、協(xié)調(diào)、匯總、研究、成稿、征求意見、上報等。
工作組織方面,央地協(xié)同、市區(qū)聯(lián)動。中央單位、市級有關(guān)部門和單位、東城區(qū)政府、西城區(qū)政府共同參與核心區(qū)三年行動計劃的編制及實施,并開展體檢(圖4、圖5)。具體來看,三年行動計劃按照“工作方案下發(fā)—部門提交擬實施任務(wù)—綜合統(tǒng)籌—征求意見—提交審議”等環(huán)節(jié)開展,體檢按照“自檢任務(wù)書下發(fā)—部門提交自檢報告—綜合診斷—征求意見—提交審議”等環(huán)節(jié)開展,二者工作環(huán)節(jié)基本一致。各環(huán)節(jié)中二者既在各部門內(nèi)部實現(xiàn)貫通,也在外部達(dá)成統(tǒng)一,實現(xiàn)工作責(zé)任及內(nèi)容清晰明確,避免重疊交錯或者存在留白。此外,三年行動計劃實施層面還組建了實施專班,涉及多家中央單位、市級部門以及東城區(qū)、西城區(qū)政府。
成果審議方面,核心區(qū)三年行動計劃和體檢的審議流程基本一致,均要依次通過市政府常務(wù)會議、市委常委會會議審議,并向首規(guī)委全體會議報告。此外,按照首都規(guī)劃權(quán)屬黨中央的要求,核心區(qū)體檢每年都還會隨同北京總規(guī)及副中心控規(guī)體檢上報黨中央、國務(wù)院。高級別的審議充分保障了工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,大大增強(qiáng)了工作的執(zhí)行力度。
3.3 “檢”與“施”要點對應(yīng):緊扣規(guī)劃及其批復(fù)搭建內(nèi)容框架
通過三年實踐摸索,核心區(qū)體檢逐步構(gòu)建了以任務(wù)實施為基礎(chǔ)的“指標(biāo)-任務(wù)—領(lǐng)域”三個層次的內(nèi)容框架。指標(biāo)層次,按照核心區(qū)控規(guī)確定的39 項指標(biāo),逐項分年度梳理變化情況,反映任務(wù)實施的外在表征(表1)。任務(wù)層次,按照核心區(qū)三年行動計劃確定的年度任務(wù)、責(zé)任主體、實施時序,分析評估任務(wù)實施進(jìn)展。領(lǐng)域?qū)哟危瑖@“六個注重”及首都規(guī)劃體系、城市治理等八個方面(圖6) 整理規(guī)劃實施成效,分析規(guī)劃實施問題及難點,深度解析核心區(qū)三年行動計劃任務(wù)推進(jìn)的綜合情況,并提出下一步工作建議。


核心區(qū)三年行動計劃的主要內(nèi)容框架在兩輪工作中略有變化,第一輪分為規(guī)劃編制、重點地區(qū)及重點功能區(qū)、專項治理、政策機(jī)制等4部分80項任務(wù)。第二輪按照“六個注重”分為6部分72項任務(wù),并具體細(xì)化為125個小項。盡管兩輪三年行動計劃框架結(jié)構(gòu)存在差異,但具體任務(wù)和體檢內(nèi)容要點高度對應(yīng)。以民生改善方面的養(yǎng)老服務(wù)為例,第二輪三年行動計劃中任務(wù)要點是“加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老照護(hù)床位、助餐點等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè),提高養(yǎng)老服務(wù)水平建設(shè)等”,與之對應(yīng),體檢梳理了各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)情況,分析了養(yǎng)老服務(wù)水平及背后原因,診斷出“當(dāng)前失能老人護(hù)理費用較高,養(yǎng)老助餐點存在缺口”等問題。
3.4 轉(zhuǎn)化吸納有力有效:診斷結(jié)論及建議和實施任務(wù)清單化銜接
每年度工作中,各部門積極開展任務(wù)實施,并進(jìn)行自體檢,反饋負(fù)責(zé)任務(wù)的年度完成情況,包括實施進(jìn)展、難點及建議等,同步提交典型案例及數(shù)據(jù)臺賬等資料。本年度的核心區(qū)體檢先基于各部門自體檢綜合整理出三年行動計劃的年度任務(wù)整體推進(jìn)情況;再根據(jù)不同任務(wù)的實施難點,從全局角度挖掘分析共性及特殊問題。如2022年度核心區(qū)體檢立足老舊小區(qū)綜合整治、平房院落申請式退租、簡易樓騰退等多項任務(wù)實施情況(表2),結(jié)合近年來的投入資金結(jié)構(gòu),發(fā)現(xiàn)“城市更新財政依賴較大”的問題。最后,從整體層面把握不同問題優(yōu)先序,判斷“大小主次”,提出切實可行的針對性策略建議。
體檢發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議會被轉(zhuǎn)化為清單,隨同審議后的體檢報告印發(fā)給各部門。各部門編制新一輪三年行動計劃或確定下年度任務(wù)時,要納入清單中明確到本部門的問題及建議,從而實現(xiàn)體檢成果的有效轉(zhuǎn)化。為確保工作不打折扣,牽頭部門還會在新年度任務(wù)匯總確認(rèn)時校核吸納情況,如發(fā)現(xiàn)問題則會進(jìn)一步溝通。據(jù)統(tǒng)計,第二輪三年行動計劃任務(wù)中吸收納入體檢成果的達(dá)18項。值得一提的是,體檢中還會針對上年度提出問題的應(yīng)對情況進(jìn)行“回頭看”,形成持續(xù)跟蹤。
完善調(diào)整后的年度任務(wù)經(jīng)確認(rèn)并開展實施,其實施信息會被全面細(xì)致收集,通過各部門報送“季度進(jìn)展”“半年總結(jié)”“年度總結(jié)”等方式進(jìn)行動態(tài)反饋,在年度末開展系統(tǒng)全盤的體檢,由此進(jìn)入新一輪循環(huán),滾動推進(jìn)規(guī)劃實施。
3.5 數(shù)據(jù)信息整合互補:多源拓展與實踐校驗相結(jié)合
一方面,核心區(qū)體檢逐步拓展了多源數(shù)據(jù)的獲取渠道和分析應(yīng)用場景:一是整理統(tǒng)計年鑒等公開數(shù)據(jù),主要用于梳理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本情況;二是采集網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù),主要用于分析職住通勤狀況、居住就業(yè)人口聚集情況以及設(shè)施均衡性,監(jiān)測城市運行動態(tài)等;三是通過專題調(diào)查獲取調(diào)研數(shù)據(jù),針對養(yǎng)老設(shè)施運營狀況、老舊小區(qū)停車位供需情況等重點問題進(jìn)行全域摸底和典型調(diào)查,掌握一線實情。同時,各部門會按照體檢工作要求,結(jié)合自檢報告報送提供主管領(lǐng)域及負(fù)責(zé)任務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)信息,如住建部門提供了詳盡的老舊小區(qū)、平房院落、老舊低效樓宇、老舊廠房等更新資源臺賬?;诮y(tǒng)計數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)的交叉驗證與多維分析有效提升了體檢診斷的可靠性、綜合性、科學(xué)性。
另一方面,在各部門進(jìn)行任務(wù)實施進(jìn)展報送和自體檢過程中,首規(guī)委辦作為三年行動計劃和體檢的牽頭部門會組織技術(shù)團(tuán)隊通過致電、會議、行函等方式進(jìn)行高頻率的細(xì)節(jié)溝通。針對實施重點及難點,進(jìn)一步開展專題座談或?qū)嵉卣{(diào)研。上述做法對體檢獲取的多源數(shù)據(jù)信息起到了深度校核及資料擴(kuò)展作用,改善了統(tǒng)計數(shù)據(jù)精度不細(xì)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)抽樣不全、部門數(shù)據(jù)信息不詳或不易驗證等問題,提高了數(shù)據(jù)信息的真實性及準(zhǔn)確性。
3.6 平臺化管理智能便捷:共平臺、分版塊同步運維
依托核心區(qū)控規(guī)實施維護(hù)平臺,建立了三年行動計劃及體檢評估的管理版塊,將前述的多源數(shù)據(jù)整理后予以納入,有效支撐三年行動計劃的任務(wù)管理及體檢的分析診斷。比如可利用平臺監(jiān)測預(yù)警三年行動計劃任務(wù)完成度,核心區(qū)簡易樓騰退及危舊樓改建任務(wù)目標(biāo)近百棟,但結(jié)合填報信息,平臺顯示第一年度僅完成十余棟,預(yù)警按照該速度較難實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),并將該信息同步互聯(lián)給體檢。
隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的完善,該平臺逐步接入了各部門行政管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)端口,便于各部門快捷傳輸自檢報告等文件,及時填報規(guī)劃實施進(jìn)展及規(guī)劃指標(biāo),大大提升了數(shù)據(jù)信息交互效率。此外,北京市“京辦”綜合辦公平臺也為各部門方便、安全的溝通交流及會議討論提供了助力。
各部門通過辦公平臺的操作使用逐步熟悉了信息填報及溝通等常態(tài)化工作的流程及規(guī)范,加深了對各自負(fù)責(zé)任務(wù)的認(rèn)知與理解。該過程既培養(yǎng)出業(yè)務(wù)熟練的專職工作人員,也促進(jìn)了平臺不斷迭代優(yōu)化。
3.7 服務(wù)支撐統(tǒng)一長效:打造專責(zé)一體、長線跟蹤的技術(shù)團(tuán)隊
核心區(qū)三年行動計劃和體檢均由市規(guī)劃院負(fù)責(zé)技術(shù)支撐,市規(guī)劃院作為專業(yè)技術(shù)單位深度嵌入整體工作體系之中。人員配置方面,三年行動計劃和體檢分別建立了“綜合組+任務(wù)負(fù)責(zé)人”“綜合組+板塊負(fù)責(zé)人”的團(tuán)隊架構(gòu)(圖7)?!熬C合組”主要負(fù)責(zé)工作統(tǒng)籌,由技術(shù)干部統(tǒng)一牽頭主管。三年行動計劃的“任務(wù)負(fù)責(zé)人”和體檢的“版塊負(fù)責(zé)人”結(jié)合不同技術(shù)人員的研究領(lǐng)域及方向加以設(shè)定,多數(shù)情況下兩項工作由同一人員“一肩挑”,專人專崗長線對接各部門,跟蹤具體規(guī)劃實施工作。自核心區(qū)控規(guī)批復(fù)以來,陸續(xù)開展的三年度體檢及兩輪三年行動計劃的技術(shù)團(tuán)隊核心成員相對固定,有效保證了工作的延續(xù)性,形成了長期穩(wěn)定的跟蹤服務(wù)。

此外,核心區(qū)體檢還會同步開展第三方獨立評估,增加規(guī)劃實施的觀測視角,并在工作開展初期和形成初步成果時邀請各領(lǐng)域?qū)<覍W(xué)者召開研討會,討論本年度重點關(guān)注問題,充分發(fā)揮外腦的指導(dǎo)與支撐作用。后續(xù)也將在三年行動計劃的編制及實施中進(jìn)行類似探索。
4 總結(jié)與建議
4.1 總結(jié)
行動計劃和體檢評估是國土空間規(guī)劃全周期管理實施機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。在北京首都功能核心區(qū)的實踐中,二者的協(xié)同互動實現(xiàn)了從規(guī)劃實施到體檢反饋再到修正完善的循環(huán)往復(fù)的邏輯閉環(huán),一方面使得體檢對規(guī)劃實施監(jiān)測評價更加聚焦,另一方面強(qiáng)化了行動計劃編制及實施的依據(jù),真正做到“往一處看,往一處干”,避免工作錯配,極大增強(qiáng)了規(guī)劃實施的整體性和科學(xué)性,為其他城市和地區(qū)的工作提供了有效參考。
同時,二者協(xié)同互動協(xié)調(diào)整合了多層級部門、碎片化信息,建立了一種緊密協(xié)作的治理格局,使首都空間治理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,實現(xiàn)整體“一盤棋”,促進(jìn)了空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
4.2 建議
“看北京首先要從政治上看”,核心區(qū)作為首都之首,規(guī)劃工作關(guān)系到黨和國家工作大局,要把三年行動計劃和體檢評估協(xié)同互動作為規(guī)劃實施的一項重要制度安排進(jìn)行持續(xù)完善,積極做好以下工作:
第一,不斷深化央地協(xié)同、市區(qū)聯(lián)動的工作機(jī)制,建立多層級主體統(tǒng)籌協(xié)作、多專業(yè)力量支持、社會公眾廣泛參與的規(guī)劃實施及體檢機(jī)制,使行動計劃和體檢評估的工作平臺成為各方參與首都空間治理、反映訴求、達(dá)成共識、落實意圖的重要渠道。
第二,把社會感知作為衡量規(guī)劃治理成效與揭示城市運行問題的關(guān)鍵性變量之一。探索更多的社情民意收集渠道,通過客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)和主觀感知調(diào)查數(shù)據(jù)相結(jié)合,進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)城市治理的前端政策供給與后端受眾感知之間的偏差,調(diào)整優(yōu)化實施方式及方向。
第三,加強(qiáng)全周期信息數(shù)據(jù)積累,不斷提升智能化工作水平,夯實行動計劃制定和體檢評估診斷的基礎(chǔ),降低常態(tài)化工作成本,實現(xiàn)決策需求的迅捷響應(yīng)。
(感謝首規(guī)委辦核心區(qū)規(guī)劃處對相關(guān)工作的大力支持!韓澤宇、邢子博對本文亦有貢獻(xiàn)。)
作者簡介
楊兵,北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師
李楠,北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副所長,高級工程師
王亮,北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副所長,高級工程師
孫雪,北規(guī)院弘都規(guī)劃建筑設(shè)計研究院有限公司工程師
董博凝,北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師