超大城市閑置宅基地盤(pán)活利用模式和動(dòng)力機(jī)制：以上海鄉(xiāng)村振興示范村為例

來(lái)源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-10-24

作者：程鵬 楊犇 欒峰

提要

宅基地閑置是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象，以“三權(quán)分置”改革推動(dòng)閑置宅基地的盤(pán)活利用仍處于試點(diǎn)探索期。針對(duì)上海5批共112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村開(kāi)展田野調(diào)查，對(duì)于閑置宅基地盤(pán)活利用模式和動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，閑置宅基地盤(pán)活利用的流轉(zhuǎn)模式以“農(nóng)戶(hù)+個(gè)體”“農(nóng)戶(hù)+村集體”為主，功能類(lèi)型以居住保障為主，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)導(dǎo)入不斷增多，經(jīng)營(yíng)模式以委托市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)為主。研究指出，隨著超大城市鄉(xiāng)村空間發(fā)展進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的存量時(shí)代，推動(dòng)基于閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有機(jī)更新將成為主流，充分釋放強(qiáng)有力的政策支撐、高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合、精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)等多元?jiǎng)恿?，上海的?shí)踐案例在閑置宅基地盤(pán)活利用模式和動(dòng)力機(jī)制層面具有高度城市化地區(qū)的典型代表意義。

關(guān)鍵詞

三權(quán)分置；閑置宅基地；盤(pán)活利用；動(dòng)力機(jī)制；上海

農(nóng)村土地制度改革是激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵支撐。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口持續(xù)流出，但以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地卻不降反增，農(nóng)村地區(qū)的人地關(guān)系發(fā)生重大變化，出現(xiàn)了普遍的宅基地閑置現(xiàn)象。2015年以來(lái)，統(tǒng)稱(chēng)為“三塊地”改革的農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。2018年中央一號(hào)文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，首次對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革內(nèi)涵進(jìn)行了明確界定。2020年，啟動(dòng)了宅基地改革的第二輪試點(diǎn)。目前，以“三權(quán)分置”改革推動(dòng)閑置宅基地的盤(pán)活利用仍處于試點(diǎn)探索期，深入開(kāi)展典型地域閑置宅基地盤(pán)活利用模式和動(dòng)力機(jī)制研究是實(shí)施差異化盤(pán)活政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障的重要環(huán)節(jié)。

從宏觀的政策演進(jìn)和法理探索來(lái)看，中國(guó)宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從“單一產(chǎn)權(quán)”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的發(fā)展階段。長(zhǎng)期以來(lái)，“強(qiáng)管制，弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致了管制無(wú)效和產(chǎn)權(quán)無(wú)效，使得宅基地呈現(xiàn)出使用低效與財(cái)產(chǎn)屬性難以顯化的雙重困境。宅基地集體所有權(quán)在“三權(quán)分置”中具有不可動(dòng)搖性，“三權(quán)分置”改革的核心在于通過(guò)重構(gòu)使用權(quán)的權(quán)利約束，分離保障權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)承載保障功能，使用權(quán)承載財(cái)產(chǎn)功能，不斷優(yōu)化宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能之間關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，宅基地改革的制度邏輯在政府與學(xué)界已經(jīng)達(dá)成了廣泛共識(shí)，在新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《民法典》中均有體現(xiàn)，形成了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅”的條文規(guī)定，為使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了操作空間。但從風(fēng)險(xiǎn)防控角度出發(fā)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為要防止宅基地使用權(quán)的過(guò)度放活，避免農(nóng)民非理性決策或地方政府、社會(huì)資本誘導(dǎo)將農(nóng)民置于失地風(fēng)險(xiǎn)之中；從資源利用角度出發(fā)，要防止宅基地財(cái)產(chǎn)化思路加劇宅基地整理利用的難度。為此，有必要結(jié)合各地宅基地呈現(xiàn)出的多維價(jià)值形式，充分給予地方靈活制定宅基地政策的空間，引導(dǎo)持續(xù)探索兼?zhèn)涓＠拓?cái)產(chǎn)功能的宅基地價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

從中微觀的利用模式和動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，摸清宅基地閑置的現(xiàn)狀情況和閑置原因構(gòu)成了探索閑置宅基地盤(pán)活利用路徑的前提性工作。從宅基地閑置類(lèi)型上看，包括建新不拆舊、外出務(wù)工季節(jié)性閑置和繼承性閑置等。客觀上，就業(yè)非農(nóng)化、人口市民化和不完善的宅基地審批、監(jiān)督和退出機(jī)制導(dǎo)致了普遍的宅基地閑置，并呈現(xiàn)出顯著的地區(qū)差異；主觀上，農(nóng)戶(hù)受到鄉(xiāng)土依戀和城市融入程度影響，乃至受到從眾心理因素影響，都會(huì)導(dǎo)致對(duì)于閑置宅基地的退出意愿不強(qiáng)烈。在因地制宜探索盤(pán)活利用模式方面，國(guó)家和地方相繼出臺(tái)有針對(duì)性的政策舉措?；谡卮_權(quán)登記頒證清晰界定產(chǎn)權(quán)，閑置宅基地盤(pán)活利用的研究重點(diǎn)包括退出和流轉(zhuǎn)模式、退出和流轉(zhuǎn)后的再利用模式兩個(gè)方面。典型的退出模式包括天津“宅基地?fù)Q房”、浙江“集地券”、重慶“地票”和四川“雙放棄”等，以及增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)讓等，使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括個(gè)體出租、村集體入股等多種形式；再利用模式集中在復(fù)耕、復(fù)綠及流轉(zhuǎn)后用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展或居住，再利用組織包括政府主導(dǎo)、村集體推動(dòng)、農(nóng)戶(hù)自發(fā)和多主體聯(lián)動(dòng)，再利用途徑包括指標(biāo)交易、出租、入股和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等。閑置宅基地盤(pán)活利用的主體、農(nóng)民分化類(lèi)型、村莊功能轉(zhuǎn)型方向、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等都構(gòu)成了影響盤(pán)活路徑的動(dòng)力因素，并且需要從農(nóng)民意愿、福利、市場(chǎng)可操作性和可復(fù)制性等方面綜合判斷選擇盤(pán)活利用模式。

閑置宅基地盤(pán)活利用從改革試點(diǎn)中探索了路徑經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的政策演繹與法理探索也穩(wěn)步推進(jìn)，從價(jià)值取向到制度建設(shè)，再到地方實(shí)踐，已經(jīng)完成了一輪改革中的互動(dòng)優(yōu)化。在新一輪全面深化宅基地制度改革背景下，結(jié)合實(shí)際深入調(diào)研，探尋典型地域基于“三權(quán)分置”盤(pán)活利用閑置宅基地的模式與機(jī)制，具有指導(dǎo)閑置宅基地盤(pán)活利用理論創(chuàng)新與實(shí)踐應(yīng)用的必要性和緊迫性。一方面，城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性條件，超大城市的鄉(xiāng)村地區(qū)具有自身獨(dú)特的人地關(guān)系和城鄉(xiāng)融合發(fā)展特點(diǎn)，在閑置宅基地盤(pán)活利用方面既具有人才、資金和市場(chǎng)等方面優(yōu)勢(shì)，也面臨大量的用地需求；另一方面，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民相對(duì)集中居住的持續(xù)推進(jìn)，超大城市的鄉(xiāng)村空間逐漸進(jìn)入存量時(shí)代，相較于有償退出和增減掛鉤，推動(dòng)基于閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有機(jī)更新將成為主流。為此，本文以上海鄉(xiāng)村振興示范村的閑置宅基地盤(pán)活利用模式和動(dòng)力機(jī)制為研究?jī)?nèi)容。首先，提出研究的分析方法和時(shí)空范圍；其次，基于田野調(diào)查和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，對(duì)閑置宅基地盤(pán)活利用的流轉(zhuǎn)模式、功能類(lèi)型和經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行分析；最后，解釋閑置宅基地盤(pán)活利用的動(dòng)力機(jī)制，并提出相應(yīng)的規(guī)劃建議。

1 研究方法

1.1 分析框架

從2018年中央一號(hào)文件對(duì)于“三權(quán)分置”的內(nèi)涵闡釋不難看出，宅基地和農(nóng)民房屋是具有緊密關(guān)聯(lián)性的兩個(gè)概念。閑置宅基地包括地上有房即房地一體式的閑置情形和地上無(wú)房或房屋倒塌情形下的空白宅基地的閑置情形，房屋的閑置必然導(dǎo)致宅基地的閑置，因而將閑置房屋視為閑置宅基地的一種情形，不需要再單獨(dú)界定。盤(pán)活利用閑置宅基地包括兩種方式，一是直接盤(pán)活利用閑置宅基地，二是通過(guò)盤(pán)活利用閑置農(nóng)房間接盤(pán)活利用閑置宅基地。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村空間逐步趨于穩(wěn)定的發(fā)展階段，從宅基地上的閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)適度放活宅基地，可間接實(shí)現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的目標(biāo)，成為各地的普遍做法。

推進(jìn)房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，探索基于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的盤(pán)活利用不同形式的根本保障。經(jīng)確權(quán)登記頒證后的宅基地，一部分由農(nóng)戶(hù)繼續(xù)自住，一部分自愿有償退出，退出后的宅基地可用于再次分配給其他擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)，或者復(fù)墾，或者經(jīng)村集體收回后用于其他用途；此外，還會(huì)有一部分成為閑置宅基地，聚焦如何通過(guò)使用權(quán)流轉(zhuǎn)盤(pán)活利用這一類(lèi)存量宅基地，以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的再利用情況，是本文研究的關(guān)鍵所在。從閑置宅基地盤(pán)活利用的全周期過(guò)程出發(fā)，可以將閑置宅基地的盤(pán)活利用模式解構(gòu)為“流轉(zhuǎn)模式—功能類(lèi)型—經(jīng)營(yíng)模式”。其中，閑置宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)是前提，只有使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來(lái)才能盤(pán)活另作他用；閑置宅基地的使用功能是方向，隨著新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)導(dǎo)入，宅基地承載的多元復(fù)合功能反映了村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展方向；閑置宅基地的經(jīng)營(yíng)模式是路徑，在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)背景下，不同的經(jīng)營(yíng)主體意味著不同的人、財(cái)、物等發(fā)展要素的差異化投入。見(jiàn)圖1。

1.2 時(shí)空范圍

截至2023年，上海共有9個(gè)涉農(nóng)區(qū)103個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1545個(gè)涉農(nóng)行政村，農(nóng)村常住人口約266萬(wàn)人，占全市常住人口比重近10%。《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》指出，準(zhǔn)確把握超大城市鄉(xiāng)村振興特點(diǎn)，上海鄉(xiāng)村發(fā)展需要凸顯經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和美學(xué)“三種價(jià)值”，面臨空間穩(wěn)定、地位凸顯、功能復(fù)合“三個(gè)趨勢(shì)”，到2025年，建設(shè)150個(gè)以上鄉(xiāng)村振興示范村，放大示范引領(lǐng)效應(yīng)。自2018年啟動(dòng)以來(lái)，至2023年，上海已累計(jì)建成5批112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村。

截至2021年，上海共有宅基地81.2萬(wàn)戶(hù)， 已登記發(fā)證和已審批的占78.6%。其中，郊區(qū)約有兩成左右的農(nóng)房基本閑置空關(guān)，一半左右的農(nóng)房為半閑置狀態(tài)。盡管隨著農(nóng)民相對(duì)集中居住的持續(xù)推進(jìn)，宅基地總量逐年下降并將趨于穩(wěn)定，但閑置宅基地現(xiàn)象仍將長(zhǎng)期存在。

研究的空間范圍是上海前5批112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村，研究的時(shí)段是2018—2023年。研究的時(shí)空范圍具有如下特點(diǎn)：其一，研究空間范圍覆蓋廣，112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村全面覆蓋上海9 個(gè)涉農(nóng)區(qū)；其二，研究案例具有代表性，示范村具有相對(duì)較好的鄉(xiāng)村人居環(huán)境和更多的資源要素投入，宅基地盤(pán)活利用最活躍；其三，開(kāi)展田野調(diào)查和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)檢索的時(shí)段是2018—2023年，有利于掌握更多的樣本數(shù)量和把握一定的動(dòng)態(tài)特征。

2 閑置宅基地盤(pán)活利用的模式總結(jié)

2.1 流轉(zhuǎn)模式

閑置宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)是盤(pán)活利用的前提。在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，從參與市場(chǎng)交易的多元行為主體構(gòu)成來(lái)看，包括“農(nóng)戶(hù)+個(gè)體”“農(nóng)戶(hù)+村集體”“農(nóng)戶(hù)+社會(huì)資本”“農(nóng)戶(hù)+村集體+社會(huì)資本”等4種類(lèi)型。在112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村中， 出現(xiàn)上述模式的比例分別達(dá)到100%、57%、14%和23%，“農(nóng)戶(hù)+個(gè)體”“農(nóng)戶(hù)+村集體”成為主流模式。見(jiàn)表1。

2.1.1 農(nóng)戶(hù)+個(gè)體

農(nóng)戶(hù)與外來(lái)人員直接簽訂租賃協(xié)議的“農(nóng)戶(hù)+個(gè)體”流轉(zhuǎn)模式在各示范村普遍存在。租戶(hù)既包括在附近工作的外來(lái)務(wù)工人員，也包括民宿老板等個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和向往鄉(xiāng)村生活的新農(nóng)人，后者比例近年來(lái)逐步升高。例如，岑卜村從2010年迎來(lái)首位租住的“新村民”，至2023年外來(lái)新村民已達(dá)60多戶(hù)。該模式總體較為靈活，租賃需求以居住為主，農(nóng)戶(hù)可將宅基地房屋整體出租，也可將部分閑置房間分隔出租，租賃期限可短可長(zhǎng)，一般不參與分享經(jīng)營(yíng)收益。弊端在于，交易的不確定性較大、交易成本較高，容易引發(fā)群租等治理問(wèn)題，需獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 農(nóng)戶(hù)+村集體

近六成的示范村中出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體的流轉(zhuǎn)模式。這一現(xiàn)象在另一份基于上海市3100份農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)的研究中也有體現(xiàn)，近一半的農(nóng)戶(hù)愿意將閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至村集體統(tǒng)一利用。該模式由村集體成立合作社或平臺(tái)公司，采取作價(jià)回購(gòu)、統(tǒng)一租賃、農(nóng)戶(hù)委托、入股合作等多種方式集中整合閑置宅基地。優(yōu)勢(shì)在于，農(nóng)戶(hù)普遍相信村集體的主導(dǎo)作用，租賃合約相對(duì)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低，能發(fā)揮集中盤(pán)活的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，村集體經(jīng)濟(jì)也通過(guò)轉(zhuǎn)租方式留有收益空間。相應(yīng)也存在一定的約束條件，如往往需要宅基地整體流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限也較長(zhǎng)，村集體存在一定的運(yùn)營(yíng)壓力。

2.1.3 農(nóng)戶(hù)+社會(huì)資本

不到兩成的示范村出現(xiàn)了“農(nóng)戶(hù)+社會(huì)資本”的流轉(zhuǎn)模式。例如，待涇村的農(nóng)戶(hù)通過(guò)村委牽線與衡山集團(tuán)等企業(yè)簽訂了15年的租賃合同。該模式由農(nóng)戶(hù)與社會(huì)資本直接簽訂閑置宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，村集體不參與流轉(zhuǎn)或只負(fù)責(zé)引薦。隨著社會(huì)資本投資農(nóng)村渠道的不斷暢通，越來(lái)越多的資本下鄉(xiāng)直接參與到閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，但由于沒(méi)有村集體的參與背書(shū)，農(nóng)戶(hù)與社會(huì)資本直接合作的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)相對(duì)較高。

2.1.4 農(nóng)戶(hù)+村集體+社會(huì)資本

近1/4的示范村中出現(xiàn)了“農(nóng)戶(hù)+村集體+社會(huì)資本”的流轉(zhuǎn)模式。例如，新南村以鎮(zhèn)、村、社會(huì)資本合作的方式成立招商平臺(tái)，負(fù)責(zé)閑置宅基地的收儲(chǔ)利用。該模式因多方利益主體的共同參與，既有利于更好地服務(wù)外來(lái)投資方，也為農(nóng)戶(hù)設(shè)置了一道可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的防火墻。此外，農(nóng)戶(hù)和村集體在獲得租金收入之外，還能參與流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)收益分配，實(shí)現(xiàn)多方共贏。但采用該流轉(zhuǎn)模式時(shí)，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較大，主體較多，對(duì)村集體的治理能力也有一定的要求，應(yīng)用范圍受到限制。

2.2 功能模式

閑置宅基地的使用功能是盤(pán)活利用的方向。在鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)等持續(xù)的“三農(nóng)”政策扶持下，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，大量村莊被重構(gòu)為兼具城鄉(xiāng)消費(fèi)服務(wù)的多功能復(fù)合空間。各示范村盤(pán)活利用后的閑置宅基地仍普遍承擔(dān)居住保障功能，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)導(dǎo)入不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，并承擔(dān)了一定的公共服務(wù)功能，支撐鄉(xiāng)村地區(qū)作為超大城市核心功能重要承載地的價(jià)值日益顯現(xiàn)。見(jiàn)表2。

2.2.1 居住保障功能

隨著宅基地保障農(nóng)戶(hù)的原始居住功能呈現(xiàn)高度弱化趨勢(shì)，在一段時(shí)期內(nèi)，郊區(qū)尤其是近郊的閑置宅基地成為大量外來(lái)務(wù)工人員的落腳地。在高房?jī)r(jià)、高房租推動(dòng)下，以及建成環(huán)境和交通條件改善吸引下，在通勤距離適中的地區(qū)逐漸出現(xiàn)鄉(xiāng)村版的人才公寓、職工宿舍等，拓展了閑置宅基地盤(pán)活利用的居住保障功能。例如，浦東新區(qū)在緊鄰張江科學(xué)城的環(huán)東村等地率先將閑置宅基地改造成鄉(xiāng)村人才公寓，成為國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)推廣的浦東經(jīng)驗(yàn)之一。奉賢、青浦、寶山等地也結(jié)合示范村周邊的職住需求，將鄉(xiāng)村人才公寓模式復(fù)制推廣，成為上海實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新亮點(diǎn)。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能

超七成的示范村圍繞多功能拓展、多業(yè)態(tài)聚集、多場(chǎng)景應(yīng)用，探索通過(guò)盤(pán)活利用閑置宅基地培育民宿度假、特色商業(yè)、康養(yǎng)休閑、創(chuàng)意辦公等符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為承載超大城市核心功能提供了土地要素保障。一是發(fā)展鄉(xiāng)村民宿，將閑置宅基地改造成滿足多樣化需求的精品民宿成為普遍做法，并疊加休閑體驗(yàn)功能打造“吃住行游購(gòu)?qiáng)省钡摹懊袼?”發(fā)展模式。二是發(fā)展特色商業(yè)，將城市商業(yè)資源與鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌嫁接，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村消費(fèi)短板。三是發(fā)展康養(yǎng)休閑，適應(yīng)老齡化和少子化趨勢(shì)，典型如待涇村、新涇村等盤(pán)活閑置宅基地翻新后打造康養(yǎng)社區(qū)吸引老人下鄉(xiāng)康養(yǎng)，又如塘灣村通過(guò)盤(pán)活利用閑置宅基地把月子會(huì)所開(kāi)到了鄉(xiāng)村。四是發(fā)展創(chuàng)意辦公，典型如新義村打造文創(chuàng)工坊吸引了各類(lèi)創(chuàng)客、播客和工作室入駐，奉賢區(qū)在六墩村等示范村探索了發(fā)展郊野總部經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新模式。

2.2.3 公共服務(wù)功能

約兩成的示范村通過(guò)盤(pán)活閑置宅基地植入了行政、養(yǎng)老和展示等公共服務(wù)功能。一是增設(shè)了鄰里中心、社區(qū)事務(wù)、黨群服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、公共議事、文化活動(dòng)等便民服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了閑置宅基地資源盤(pán)活利用與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的有機(jī)融合，如和睦村的鄰里中心、葛隆村的黨群服務(wù)中心等。二是將閑置宅基地盤(pán)活利用與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，如奉賢區(qū)浦秀村的“睦鄰四堂間”、奉賢區(qū)吳房村的頤養(yǎng)公寓等。三是打造了一批承載鄉(xiāng)愁、彰顯特色的公共展示空間，如園藝村的黃楊展示館，海沈村的奧運(yùn)冠軍“鐘天使榮譽(yù)室”等。通過(guò)將閑置宅基地的居住保障功能轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)功能，有效應(yīng)對(duì)了建設(shè)用地減量調(diào)控與公共服務(wù)水平提升的雙重挑戰(zhàn)。

2.3 經(jīng)營(yíng)模式

閑置宅基地的經(jīng)營(yíng)模式是盤(pán)活利用的路徑。閑置宅基地資源流轉(zhuǎn)整合后，采取合適的經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行后續(xù)開(kāi)發(fā)利用事關(guān)盤(pán)活利用的可持續(xù)性，包括自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等多種模式，并與流轉(zhuǎn)模式有較強(qiáng)的相關(guān)性。多種經(jīng)營(yíng)模式在各示范村內(nèi)并存，初步形成了農(nóng)戶(hù)、村集體、創(chuàng)業(yè)人員、企業(yè)、政府等多方主體協(xié)同推進(jìn)、合作共贏的良好局面。見(jiàn)表3。

2.3.1 自主經(jīng)營(yíng)

農(nóng)戶(hù)獨(dú)立或與集體組織內(nèi)成員合作，將閑置宅基地自主盤(pán)活利用，宅基地使用權(quán)并未流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)直接獲取經(jīng)營(yíng)收益，構(gòu)成了各示范村內(nèi)最普遍的經(jīng)營(yíng)模式。如：山塘村農(nóng)戶(hù)利用自家閑置宅基地自主經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村民宿等；虹橋村有30余戶(hù)農(nóng)戶(hù)參與經(jīng)營(yíng)“顧伯伯農(nóng)家樂(lè)”民宿群，開(kāi)創(chuàng)了民宿抱團(tuán)運(yùn)營(yíng)的新模式。

2.3.2 合作經(jīng)營(yíng)

近兩成的示范村采用了合作經(jīng)營(yíng)模式，即農(nóng)戶(hù)、村集體通過(guò)入股、聯(lián)營(yíng)等方式依托社會(huì)資本參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)、村集體同時(shí)獲取租金收益和經(jīng)營(yíng)收益分配，并形成了兩種主要類(lèi)型。一是“農(nóng)戶(hù)+社會(huì)資本”合作經(jīng)營(yíng)，如和平村農(nóng)戶(hù)與企業(yè)通過(guò)“保底+分紅+雇傭”的方式進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，該模式還有一種特殊類(lèi)型，即與農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)的是由村集體與社會(huì)資本合作的平臺(tái)公司，對(duì)應(yīng)了“農(nóng)戶(hù)+村集體+社會(huì)資本”流轉(zhuǎn)模式。二是“村集體+社會(huì)資本” 合作經(jīng)營(yíng)，如新安村成立了上海市第一家集體經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)資本合資的混合所有制企業(yè)，也有部分鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織參與其中，如浦東新區(qū)的海沈、遠(yuǎn)東、橋北等3個(gè)示范村共同成立了村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和民營(yíng)資本合作的平臺(tái)公司。

2.3.3 委托經(jīng)營(yíng)

閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶(hù)和村集體只獲取租金收益，不參與后續(xù)經(jīng)營(yíng)收益分配，也形成了兩種主要類(lèi)型。一是對(duì)應(yīng)“農(nóng)戶(hù)+個(gè)體”流轉(zhuǎn)模式，個(gè)體承租方直接負(fù)責(zé)后續(xù)的經(jīng)營(yíng)管理，這同樣是最普遍的經(jīng)營(yíng)模式。二是后續(xù)的經(jīng)營(yíng)管理委托給擁有更雄厚的資金實(shí)力和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力的第三方企業(yè)負(fù)責(zé)，這也被近八成的示范村所采用，如張馬村參股的張馬旅游公司在統(tǒng)一流轉(zhuǎn)本村閑置宅基地后又出租給民企來(lái)經(jīng)營(yíng)民宿，牌樓村、七灶村引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)存量集體資產(chǎn)和宅基地盤(pán)活后的整村運(yùn)營(yíng)。

3 閑置宅基地盤(pán)活利用的動(dòng)力機(jī)制

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，從政府、市場(chǎng)和社會(huì)等3個(gè)方面構(gòu)建完整的理論框架來(lái)分析城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制并非新的研究議題，近年來(lái)該分析框架的應(yīng)用已拓展至鄉(xiāng)村領(lǐng)域。針對(duì)上海112個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分析閑置宅基地盤(pán)活利用在政府力、市場(chǎng)力和內(nèi)生力等3個(gè)方面的動(dòng)力機(jī)制，需要充分考慮強(qiáng)有力的政策支撐、高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合、精細(xì)化的治理結(jié)構(gòu)等超大城市鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的顯著特點(diǎn)。見(jiàn)圖2。

3.1 政策引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)下的政府力

政府力是各級(jí)政府在閑置宅基地盤(pán)活利用過(guò)程中起到的制度建設(shè)和資源配置作用，科學(xué)合理的政府決策可以有效協(xié)調(diào)多方利益并正向轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)力也有正向助推作用。在加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)背景下，強(qiáng)有力的政策支撐主要體現(xiàn)在各類(lèi)促進(jìn)閑置宅基地盤(pán)活利用的支持政策，以及給予項(xiàng)目和資金支持兩大方面。

一方面，日趨完善的政策體系加大了對(duì)示范村建設(shè)和閑置宅基地盤(pán)活利用的制度供給力度。包括市級(jí)層面的《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)指南》和規(guī)劃土地政策、民宿指導(dǎo)意見(jiàn)等，作為全國(guó)試點(diǎn)的松江、奉賢在區(qū)級(jí)層面出臺(tái)了閑置宅基地盤(pán)活利用指導(dǎo)意見(jiàn)、扶持辦法等，以及持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境和簡(jiǎn)化審批程序，通過(guò)完善政策機(jī)制、優(yōu)化管理機(jī)制、落實(shí)扶持機(jī)制，有力助推了閑置宅基地的盤(pán)活利用。如《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利用閑置宅基地和閑置農(nóng)居發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的，符合規(guī)定的宅基地上房屋可以登記作為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”，市區(qū)兩級(jí)民宿政策的出臺(tái)也促進(jìn)了鄉(xiāng)村民宿的高質(zhì)量發(fā)展，截至2023年底，上海持證的鄉(xiāng)村民宿從2018年的4家增長(zhǎng)到近500家。

另一方面，直接的項(xiàng)目和資金支持為示范村建設(shè)和閑置宅基地盤(pán)活利用提供了起步動(dòng)力。近年來(lái)，上海加大公共預(yù)算和土地出讓金用于鄉(xiāng)村振興，加快落實(shí)財(cái)政資金用于鄉(xiāng)村振興示范村創(chuàng)建和農(nóng)村人居環(huán)境整治等。如《上海市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目和資金管理辦法》規(guī)定，“對(duì)市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范村，按照每村2000萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)區(qū)給予市級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”，區(qū)級(jí)政府則在條線項(xiàng)目資金支持的基礎(chǔ)上，額外再給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，并將相關(guān)項(xiàng)目資金打包整合，做到“多個(gè)渠道蓄水，一個(gè)龍頭放水”。政府大量直接的資金投入對(duì)改善示范村的人居環(huán)境起到了立竿見(jiàn)影的效果，甚至直接盤(pán)活利用了閑置宅基地用于完善農(nóng)村公共配套服務(wù)等。

3.2 城鄉(xiāng)融合推動(dòng)下的市場(chǎng)力

市場(chǎng)力是各種經(jīng)濟(jì)部類(lèi)在閑置宅基地盤(pán)活利用過(guò)程中起到的資源配置作用，外部市場(chǎng)資源的導(dǎo)入同樣可以正向轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力，并能通過(guò)敏銳的市場(chǎng)觸覺(jué)對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)反饋。超大城市城鄉(xiāng)融合的顯著特點(diǎn)是城鄉(xiāng)之間要素的高效流動(dòng)，超大城市功能外溢、大量資本和人才下鄉(xiāng)，構(gòu)成了盤(pán)活利用閑置宅基地的中堅(jiān)力量。

首先，城市功能外溢構(gòu)成直接動(dòng)力并顯著影響閑置宅基地盤(pán)活利用的功能類(lèi)型。從宏觀尺度看，休閑度假、健康養(yǎng)老、商務(wù)辦公、藝術(shù)文創(chuàng)和研發(fā)創(chuàng)新等功能從中心城區(qū)向鄉(xiāng)村地區(qū)外溢成為普遍現(xiàn)象。從中微觀尺度看，閑置宅基地盤(pán)活利用的功能類(lèi)型受到交通區(qū)位、功能區(qū)位和環(huán)境區(qū)位的顯著影響，形成差異化的發(fā)展路徑。比如，主題樂(lè)園、郊野公園等帶來(lái)的游客住宿需求，成為周邊鄉(xiāng)村盤(pán)活利用閑置宅基地發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)的源動(dòng)力，迪士尼度假區(qū)周邊形成了上海規(guī)模最大的鄉(xiāng)村民宿聚集區(qū)。又如，張江科學(xué)城、市西軟件園等大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)員工居住、辦公需求的外溢，帶動(dòng)了周邊鄉(xiāng)村探索將閑置宅基地改造成人才公寓、職工宿舍和企業(yè)總部等。再如，超大城市居民向往田園生活的消費(fèi)需求，帶動(dòng)了塘灣村、待涇村、岑卜村等一批具有良好生態(tài)資源稟賦的示范村，利用閑置宅基地資源因地制宜挖掘了母嬰康養(yǎng)、高端養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游等新功能。見(jiàn)表4。

其次，大量資本下鄉(xiāng)尤其是國(guó)有資本積極參與示范村建設(shè)成為盤(pán)活利用閑置宅基地的重要力量。上海的國(guó)資優(yōu)勢(shì)突出，首批9個(gè)示范村共計(jì)引入了各類(lèi)國(guó)企和民企60余家，國(guó)企引領(lǐng)的社會(huì)資本與財(cái)政資金共同成為起步動(dòng)力。隨著市級(jí)層面《關(guān)于引導(dǎo)市屬?lài)?guó)有企業(yè)助力鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》、區(qū)級(jí)層面如浦東新區(qū)《區(qū)屬企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展行動(dòng)方案》的兩級(jí)政策引導(dǎo)，市場(chǎng)的力量正在持續(xù)放大，社會(huì)資本對(duì)示范村創(chuàng)建的投入從第一批村均的1373萬(wàn)元增長(zhǎng)到第三批村均的3229萬(wàn)元，同時(shí)逐步減少財(cái)政資金投入，第五批鄉(xiāng)村振興示范村吸引的社會(huì)資本已經(jīng)超出上海各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金投入。相應(yīng)地，上海鄉(xiāng)村振興示范村的閑置宅基地盤(pán)活利用也逐步形成了“政企結(jié)合、市場(chǎng)主導(dǎo)”的多元化投入機(jī)制。

再者，各類(lèi)“城歸”和“新村民”的導(dǎo)入成為盤(pán)活利用閑置宅基地的直接主體。調(diào)研顯示，上海各鄉(xiāng)村振興示范村均存在大量“城歸”和“新村民”現(xiàn)象，包括本地出去在城鎮(zhèn)生活一段時(shí)間后的返鄉(xiāng)群體，政策指引下下鄉(xiāng)幫扶、支農(nóng)的各類(lèi)人才，以及被鄉(xiāng)村環(huán)境、生活方式、發(fā)展機(jī)會(huì)吸引的城鎮(zhèn)人群，尤以第三類(lèi)群體在超大城市周邊鄉(xiāng)村較為常見(jiàn)，成為發(fā)展要素由鄉(xiāng)到城的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向流動(dòng)的直接體現(xiàn)。如：岑卜村“新村民”的自發(fā)導(dǎo)入盤(pán)活了原先沒(méi)有市場(chǎng)的閑置宅基地，也為村民帶來(lái)租金收入和就業(yè)機(jī)會(huì)；聚源橋村則通過(guò)企業(yè)盤(pán)活閑置宅基地打造青年雙創(chuàng)聚落，吸引超200名“新村民”定居，形成青年人才導(dǎo)入與花卉經(jīng)濟(jì)、數(shù)字農(nóng)業(yè)和文化創(chuàng)意等互動(dòng)發(fā)展的格局。

3.3 多元共治帶動(dòng)下的內(nèi)生力

內(nèi)生力是鄉(xiāng)村內(nèi)部由村民個(gè)體和集體組織等構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自我治理和發(fā)展的能力。鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)以提升內(nèi)生力為核心，政府力和市場(chǎng)力導(dǎo)入的外部資源可以通過(guò)有效提升村民個(gè)體和集體組織的認(rèn)知水平與實(shí)踐能力，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為內(nèi)生力。超大城市鄉(xiāng)村更容易獲得政府的強(qiáng)力推動(dòng)以及市場(chǎng)的青睞而引入多元行動(dòng)者，包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)和運(yùn)維企業(yè)，以及其他的社會(huì)組織，通過(guò)多元化的合作模式激發(fā)村集體組織、村民個(gè)體為代表的內(nèi)生力量，共同推動(dòng)閑置宅基地的盤(pán)活利用。

其一，壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是培育內(nèi)生力的關(guān)鍵?！睹穹ǖ洹访鞔_了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，為其進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)提供了法律保障。當(dāng)前，上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與超大城市鄉(xiāng)村能級(jí)尚不匹配，2023年開(kāi)展收益分配的集體經(jīng)濟(jì)組織不到50%，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“造血”功能正日益增強(qiáng)。一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)戶(hù)個(gè)人產(chǎn)權(quán)相結(jié)合，與村“兩委”組織形態(tài)相結(jié)合，在征收非法的“一戶(hù)多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)的“一戶(hù)一宅”，以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中具有掌握資源的先天優(yōu)勢(shì)，“農(nóng)戶(hù)+村集體”“農(nóng)戶(hù)+村集體+社會(huì)資本”兩種有村集體參與的流轉(zhuǎn)模式在示范村中的實(shí)踐比例分別達(dá)57%、23%。

另一方面，隨著經(jīng)營(yíng)方式多元化和靈活性提升，除了與各類(lèi)市場(chǎng)主體共建平臺(tái)開(kāi)展合作外，村村抱團(tuán)、鎮(zhèn)村合作、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌等聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，如奉賢區(qū)在區(qū)級(jí)層面統(tǒng)籌建立了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體——百村集團(tuán)，探索“國(guó)有資產(chǎn)帶動(dòng)集體資產(chǎn)，集體資產(chǎn)帶動(dòng)農(nóng)民增收”的鄉(xiāng)村造血幫扶機(jī)制。

其二，村民個(gè)體是培育內(nèi)生力的具體行動(dòng)者和受益者。村民個(gè)體包括農(nóng)戶(hù)和“新村民”，鄉(xiāng)村振興的人才回流是鄉(xiāng)村“主體性”的回歸。由于較小的體量和獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村能人帶動(dòng)村莊發(fā)展的案例屢見(jiàn)不鮮。從更廣泛的村民個(gè)體行動(dòng)者看，對(duì)于盤(pán)活利用閑置宅基地，往往經(jīng)歷了以短期低租金出租給外來(lái)務(wù)工人員的低質(zhì)量盤(pán)活利用階段；相對(duì)被動(dòng)和接受安排邁出愿意將使用權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的高質(zhì)量盤(pán)活利用起步階段，該階段多以委托經(jīng)營(yíng)模式為主；隨著鄉(xiāng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，受到可復(fù)制可借鑒的發(fā)展模式鼓舞，一些農(nóng)戶(hù)開(kāi)始積極探索，自主經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)模式逐漸出現(xiàn)，功能也從餐飲、農(nóng)家樂(lè)、民宿等向更加豐富的業(yè)態(tài)拓展，鄉(xiāng)村活力明顯提升。

4 結(jié)語(yǔ)

宅基地是村莊建設(shè)用地的重要組成部分，隨著鄉(xiāng)村空間發(fā)展逐步進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的存量時(shí)代，相較于簡(jiǎn)單的有償退出和增減掛鉤，基于閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有機(jī)更新對(duì)于鄉(xiāng)村獲得可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展更具現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向和國(guó)土空間規(guī)劃治理改革背景下，作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃和宅基地建設(shè)與管理的法定依據(jù)，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃構(gòu)成了促進(jìn)和規(guī)范閑置宅基地盤(pán)活利用的重要保障。然而，在當(dāng)前的村莊規(guī)劃編制實(shí)踐過(guò)程中，既存在對(duì)于宅基地的權(quán)屬關(guān)系、實(shí)際使用和發(fā)展需求等情況認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，又直接導(dǎo)致對(duì)于閑置宅基地盤(pán)活利用的策略引導(dǎo)針對(duì)性、有效性不強(qiáng)等問(wèn)題，成為規(guī)劃編制和實(shí)施狀況脫節(jié)的重要原因。為此，完善實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制方法應(yīng)做到：一是進(jìn)一步把握宅基地上人戶(hù)、地房、權(quán)屬等人地關(guān)系狀況及其變化等村莊發(fā)展的核心邏輯，了解宅基地盤(pán)活利用的現(xiàn)實(shí)需求和村民真實(shí)的行為規(guī)律，夯實(shí)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的基礎(chǔ)保障；二是從滿足各級(jí)政府部門(mén)和村委的管控要求、順應(yīng)村民的合理訴求和響應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展需求出發(fā)，制定出更易執(zhí)行、更具激勵(lì)效用的政策或機(jī)制，才能充分發(fā)揮其國(guó)土管控與建設(shè)許可的使命，以及有效指導(dǎo)政策資源投放的作用。值得注意的是：一方面，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和鄉(xiāng)村振興路徑不同，不僅為閑置宅基地盤(pán)活利用提供了機(jī)遇與保障，也制約著其轉(zhuǎn)型方向，上海的實(shí)踐案例在利用模式和動(dòng)力機(jī)制層面具有高度城市化地區(qū)的典型代表意義。另一方面，“十四五”期間，上海要建成150個(gè)以上的鄉(xiāng)村振興示范村，僅為全市行政村數(shù)量的1/10，如何放大示范引領(lǐng)效應(yīng)，針對(duì)數(shù)量更多、分布更廣、資源更差的一般村莊探索發(fā)展路徑，仍有待持續(xù)跟蹤和深入觀察。

作者簡(jiǎn)介

程鵬，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員。

楊犇，上海投資咨詢(xún)集團(tuán)有限公司智庫(kù)研究中心特聘研究員，高級(jí)工程師。

欒峰，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師及鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)研究院院長(zhǎng)。